美国、中国和欧洲正在竞相主导战略性产业。这对世界经济意味着什么？
全球经济正在经历一场根本性的转变。在经历了数十年的自由市场正统观念和新自由主义全球化之后，我们正目睹产业政策的回归——但这一次却有所不同。主要经济体——尤其是美国、中国和欧盟——如今正明确地将经济战略与国家安全考量交织在一起。这不仅仅是政策调整，它代表着主要经济体对待经济发展和竞争方式的彻底变革。
这三大经济巨头在追求相似目标——技术领先、供应链安全和国家经济主权——的同时，却采取了截然不同的产业政策方针。我们所看到的，是一种新的经济民族主义的兴起，它正在重塑全球经济秩序。
产业政策作为国家安全战略：太阳底下并无（完全）新鲜事
在当代的辩论中，人们常常忽略了一点：虽然产业政策与国家安全的融合具有使其与众不同的当代特征，但它也有着可以追溯到几个世纪前的深厚历史根源。
18世纪末的亚历山大·汉密尔顿深谙经济繁荣不仅仅在于财富创造，它与国家独立和安全息息相关。他的洞见为美国追赶英国的工业战略奠定了基础。正如他所说，“一个国家的财富，乃至独立和安全，似乎都与制造业的繁荣息息相关。”
这种思想并非美国独有。在日本，福泽谕吉影响了明治维新时期保护主义政策的战略运用。在非洲，克瓦米·恩克鲁玛认为，工业化不仅对经济发展至关重要，更是国家摆脱殖民统治、获得自由的物质基础。拉丁美洲的依附理论也同样强调，产业政策能够帮助边缘经济体摆脱有利于全球北方国家的剥削性国际贸易结构。
关键在于：新重商主义——即各国应积极运用产业和贸易政策来创造贸易顺差并提升竞争力——始终将经济实力与国家安全视为密不可分。因此，我们今天所目睹的并非某种全新事物的诞生，而是自20世纪80年代以来在新自由主义时代被暂时压制的思想的复兴。
在那段时期，国际组织通过结构调整方案和自由贸易协定，实际上禁止了产业政策。华盛顿共识占据了主导地位。但2008年金融危机、日益加剧的不平等、气候变化的压力、新冠疫情暴露出的供应链脆弱性以及不断升级的地缘政治紧张局势，共同摧毁了人们对自由市场正统观念的信心。产业政策卷土重来，而且来势汹汹。
经济政策的证券化
当今产业政策复兴与历史先例的区别在于，它明确地将经济竞争安全化。国家安全的概念已被重新定义，涵盖了以往主要被视为商业问题的经济脆弱性。
新冠疫情敲响了警钟。当安全措施导致全球生产停滞时，全球供应链的脆弱性暴露无遗。俄罗斯入侵乌克兰加剧了这些担忧，因为封锁和经济制裁导致石油、天然气、小麦和化肥等全球价格飙升。突然之间，对外国供应商的依赖成了一种战略负担。
但更大的驱动力是中国的崛起。从2000年到2022年，中国在全球制造业中的份额从6%飙升至31%，预计到2030年可能达到45% 。中国的崛起对既有的全球等级制度构成了根本性的挑战，并在西方国家重新将产业政策作为国家安全战略方面发挥了重要作用。此外，中国在国家资本主义和长期产业规划方面的成功也颠覆了自由市场是通往繁荣唯一途径的传统观念。
西方对中国崛起的回应可谓全面。美国对华采取了强硬立场，实施了广泛的出口管制、关税、投资审查和国内产业补贴。欧盟则选择了更为审慎的策略，在战略自主和对外投资监管与贸易开放之间寻求平衡。在中国，尽管产业政策几十年来一直是国家规划的重要组成部分，但鉴于地缘政治紧张局势加剧，国家安全考量已更加深入地融入其发展战略。北京目前正大力推进技术自主和在供应链各环节及各个领域占据制造业主导地位。
经济竞争和产业政策如今已真正“安全化”。经济考量与安全考量之间的界限实际上已经消失。
全球影响：谁是赢家，谁是输家？
这就引出了最重要的问题：这对世界其他地方意味着什么？
现实情况错综复杂，既有令人担忧的趋势，也有令人充满希望的理由。为了正确理解其影响，我们应该从国际发展的视角来评估这些事态发展，而不仅仅从大国竞争的角度来看待。
我们先来看令人担忧的方面。产业政策的本质在于国家间的经济竞争。一个国家的产业成功往往是以牺牲另一个国家的利益为代价的。当美国、中国和欧盟同时加大产业政策力度时，它们极有可能共同占据全球制造业更大的份额。2023年，这三个地区的制造业产值占全球总产值的69%，高于2000年的61% 。预计这种集中度还会进一步提高。
对于低收入国家而言，这带来了严峻的挑战。它们根本没有足够的经济实力来推行像“芯片与创新战略”（CHIPS）、“科学法案”或“中国制造2025”那样具有竞争力的产业政策。近期研究表明，国内财政能力与推行产业政策的能力之间存在很强的正相关性。资源有限的国家实际上被排除在这场争夺产业霸权的新竞争之外。风险在于，随着大国巩固其主导地位，它们的产业能力可能会停滞不前，甚至遭到削弱。
但我们需要让叙述变得更加复杂。实际情况远比这复杂得多，而且有几个理由让我们真正保持乐观。
首先，我们应该从发展的角度来肯定中国的工业成就。自1980年以来，中国脱贫人口数量超过了世界其他国家脱贫人口的总和。中国的崛起使超过10亿人的生活水平得到了显著提高。如果我们关心减少全球贫困，那么中国的经济崛起无疑是积极的。此外，中国在可再生能源制造领域处于全球领先地位，目前在太阳能电池板、风力涡轮机、锂离子电池和电动汽车等领域占据了全球65%至82%的市场份额。这不仅有利于中国自身，也使全世界能够获得更经济实惠的可再生能源技术，而这对于应对气候变化至关重要。
其次，并非所有全球南方国家都在遭受损失。事实上，有些国家从中获益匪浅。所谓的“连接国家” ——即与多个超级大国建立战略联系的国家——正在利用地缘政治竞争为自身谋利。墨西哥就是一个典型的例子。随着企业推行近岸外包战略，来自美国的投资激增。但中国企业也在墨西哥投资，以绕过美国关税进入美国市场。越南、马来西亚和印度尼西亚也同样经历了来自美国和中国制造业直接投资的显著增长，并在电子、服装和清洁能源等领域更深入地融入全球供应链。
第三，中国与全球南方国家的伙伴关系为传统的南北关系提供了一种可喜的替代方案。尽管错综复杂，但中国以基础设施投资、尊重主权和合作而非主导为重点的模式，与新自由主义时代西方在发展中国家采取的附带条件的贷款和结构调整策略截然不同。数据也印证了这一点：在撒哈拉以南非洲，对中国的正面看法与负面看法的比例约为3比1。研究发现，中国企业在非洲对基础设施建设、能力建设和制造业投资都产生了积极影响。
能够游刃于各大强权之间，并与多个经济集团保持良好关系的发展中国家，或许会发现自己拥有几十年来前所未有的影响力。新的多极竞争格局为战略回旋创造了空间，这在美独霸的单极时代是不存在的。此外，中国的崛起挑战了北方国家既有的帝国主义格局，并有可能为更加公平的南南合作开辟道路。
世界秩序的转变
我们正在目睹的，代表着全球经济运行方式的根本性转变。意识形态上对全球化的退缩、经济政策的安全化、对多边机构信心的下降、“战略脱钩”的说法——所有这些都指向一种新的经济民族主义，而且这种民族主义将长期存在。
这种转变既令人担忧，也充满希望。工业和技术能力向三大集团集中，确实有可能使缺乏竞争资源的国家被边缘化。产业竞争的零和博弈逻辑可能会挤占许多发展中国家的工业化机会。但多极化的兴起也创造了新的可能性——全球南方国家现在可以选择利用相互竞争的大国，与多个集团建立战略伙伴关系，并有可能在全球价值链中占据比美国独霸时期更为有利的地位。
关键问题是，这种新的经济民族主义会朝着更加分裂和冲突的方向发展，还是能够容纳一个更加多元化的全球秩序，从而为各种发展战略提供空间。
显而易见，自由市场全球化的时代已经结束。长期以来被视为过时或适得其反的产业政策，如今已重新成为经济治理的核心工具。
（谷歌翻译： Industrial policy returns as a weapon of national security）
