經濟簡報評估哪些省級政府最有能力應對未來公共財政壓力
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本經濟簡報由經濟研究所高級研究員特雷弗·湯姆貝與經濟研究所高級政策分析師加布里埃爾·吉格爾合作撰寫。經濟研究所的稅收系列旨在闡明各國政府的財政政策，並研究其對經濟成長和公民生活水準的影響。
加拿大各省的債務水準及其未來走向，理應得到比以往更多的關注。當然，在新冠疫情期間，隨著渥太華採取非常規支出措施，聯邦債務急劇上升。但各省的財政狀況也日益緊張。到2025年，所有省政府都將出現財政赤字，這種情況上一次出現還是在2008年金融危機期間。聯邦和省政府債務總額佔GDP的比重，目前已超過90年代中期的水準。 (1)
最迫切的問題是接下來會發生什麼。各省面臨的壓力在許多方面都比聯邦政府更為嚴峻，尤其是在醫療保健成本不斷上漲和人口老化方面。 (2) 在經濟環境日益不確定的情況下，(3) 穩健的公共財政可能顯得更為重要，因為它能為政府應對衝擊提供空間。永續的財政狀況使稅收更具可預測性，較低的債務也意味著更低的利息成本，更廣泛地說，還能創造更健康的投資環境。
那麼各省的現況如何？哪個省份最有能力應付未來的壓力？理解公共債務變化的一個有效方法是將其分為兩大類因素：政府可以影響的政策選擇，以及政府往往無法左右的經濟基本面。這種區分揭示了過去幾年的一個顯著特徵，並指出了未來幾十年需要做出的一些艱難抉擇。
債務為何上升
政府債務的變化受多種因素影響，但基本計算方法很簡單。其中兩個因素最為重要。首先，如果公共支出超過政府收入，債務就會增加。其次，如果公共債務的平均利率超過經濟成長率，債務負擔也往往會加重。
把它想像成其他任何債務。如果不加幹預，你的欠款會根據現有債務的利率不斷增加。然而，當經濟成長時，政府更有能力償還債務。由於政府的大部分收入最終都來自對收入和消費的徵稅，經濟成長會帶來更高的稅收收入，使政府更容易償還一定數量的債務。
到 2025 年，每個省政府都將出現財政赤字，這種情況上次出現還是在 2008 年金融危機期間。
這就是為什麼經濟學家通常關注債務佔GDP的比重，而不是僅以絕對美元價值衡量的債務。如果債務成長速度超過經濟成長速度，債務佔GDP的比重就會上升；如果經濟成長速度超過債務成長速度，該比重就會下降。
十年間風格迥異的唱片
2015年至2024年的省級公共帳目顯示，加拿大各省的情況截然不同。 (4)紐芬蘭和拉布拉多省的淨負債佔GDP比率增幅最大，達14個百分點。阿爾伯塔省緊追在後，增幅約11個百分點。然而，中部和東部五個省份（從愛德華王子島到安大略省）的債務比率卻有所下降。新不倫瑞克省的改善最為顯著，其淨債務佔GDP比率下降了超過16個百分點。
政策選擇是關鍵。圖1展示了過去十年各省債務變化組成，以年均變化率表示。魁北克省就是一個鮮明的例子。其財政政策選擇使其淨債務佔GDP的比率平均每年下降約1.4個百分點。新不倫瑞克省在這方面表現更佳，政策促成了該比率每年近2個百分點的下降。
然而，經濟基本面可能會部分抵銷這些政策帶來的利益。例如，在新不倫瑞克省，利率和經濟成長共同推動淨債務佔GDP的比率每年上升約0.4個百分點。
紐芬蘭和拉布拉多省的情況更能清楚說明這種差異。儘管該省債務總額大幅增長，但政策選擇使其債務比率每年下降約0.5個百分點。問題在於經濟基本面疲軟。在此期間，該省名目經濟成長率年均僅2.1%左右，遠低於該省通常面臨的借貸利率。
紐芬蘭和拉布拉多省的淨負債佔GDP比率增幅最大，達14個百分點。
在加拿大西部的大部分地區，情況則有所不同。政策往往推高淨債務佔GDP的比重，從不列顛哥倫比亞省每年約0.5個百分點到阿爾伯塔省每年約1.2個百分點不等。但這些平均值掩蓋了一些重要變化，而這些變化將對未來幾十年的財政健康產生影響。
命運的逆轉
據我估計，在阿爾伯塔省，從2015年到2020年，政策相關因素逐年加劇了債務成長。資源收入減少和支出增加都是造成債務成長的原因。但從2021年開始，情況發生了顯著變化。在省長傑森·肯尼的領導下，政府進行了重大的財政調整，加上財政收入的增加，降低了政策因素對債務的影響。此後，政策因素對債務的影響一直為負值。
同時，不列顛哥倫比亞省的情況則截然相反。據我估計，在疫情爆發前的十年裡，該省的財政狀況總體上保持平衡。然而，近年來，政策已成為債務成長的主要來源。政策選擇導致2023年淨債務佔GDP的比重上升了約1.9個百分點，2024年又上升了2.8個百分點。短短兩年內，這一比重就上升了4.7個百分點。
我還估計，多年來，魁北克的政策選擇一直在穩步降低其債務負擔。但在2022年、2023年和2024年，政策卻開始推高債務。自疫情爆發以來，該省每年都出現財政赤字，而其經濟基本面卻在惡化。
未來25年，我們將更加努力。
長期預測必然存在不確定性，但省級財政狀況特別適合此類分析，因為其許多最大的壓力因素變化緩慢且可預測。例如，醫療保健是最重要的因素，目前已佔省級營運支出的約40%。隨著人口老化，這一比例可能會進一步上升。
為了量化未來債務成長的規模，我利用最新可用數據建立的 2020 年債務可持續性模型提供了以下預測。 (5) 幾乎每個省都面臨某種程度的惡化。
不列顛哥倫比亞省的情況尤為突出，預計未來25年其淨債務佔GDP的比重將以每年約3.7個百分點的速度增長。這種速度不可能無限期地持續下去。早在2050年之前，這種情況就必須有所改變。
魁北克省正面臨急劇逆轉。如圖1所示，在經歷了過去十年最強勁的財政記錄之一後，預計其淨債務佔GDP的比率將以每年約3個百分點的速度增長。
不列顛哥倫比亞省的情況尤其突出，預計未來 25 年內，該省的淨債務與 GDP 比率每年將增加約 3.7 個百分點。
阿爾伯塔省是個例外。更強勁的資源收入、快速的人口成長以及年輕居民的湧入，使其前景更為樂觀。然而，由於油價仍然是該省財政收入的重要驅動因素，因此仍存在相當大的不確定性。
人口結構凍結揭示了人口老化的重要性。假設每個省份保持其目前的年齡結構和在加拿大總人口中的比例。省際間沒有人口遷移，老年人口比例也沒有上升，但總人口仍可成長。在這些假設下，經濟前景將顯著改善。安大略省、阿爾伯塔省、新不倫瑞克省以及紐芬蘭和拉布拉多省的淨債務將會下降。
然而，人口結構並不能解釋一切。不列顛哥倫比亞省仍然面臨相當大的財政缺口。其挑戰在於目前專案支出與收入之間的關係，因此應據此進行評估。
省級財政記分卡
值得重點關注的是各省更容易控制的部分：債務變化的政策因素。圖2顯示了各省淨債務比率的政策驅動變化估計值。
基於此，魁北克省和新不倫瑞克省在過去十年中表現最為突出。但只有新不倫瑞克省將繼續保持優異表現。它是一個特例（而且是個好特例）。魁北克省的財政狀況在十個省份中的八個省份所構成的財政水平線上處於同一位置：近期表現較弱的省份未來前景較好，反之亦然。
對魁北克而言，過去的財政紀律至關重要。魁北克已將其淨債務佔GDP的比重從2015年的50%以上降至2024年的約38%，因此累積了一定的財政能力來應對未來的壓力。同時，其他一些省份，例如阿爾伯塔省，雖然近期的財政狀況較為疲軟，但未來可望憑藉更強勁的經濟成長來抵銷部分累積債務。
不列顛哥倫比亞省是這一總體趨勢中最引人注目的例外。該省近期的歷史和前景都不樂觀。近年來，該省債務佔GDP的比重平均每年比省份中位數高出0.8個百分點，而且未來幾十年，該省的債務成長速度將是省份中位數的三倍。這種情況不可持續。
政府有選擇權
省級財政長期挑戰嚴峻，但並非不可克服。加快生產力成長會有所幫助，加大投資力度和提高經濟成長率也同樣重要。但指望僅靠經濟成長就能解決問題是不切實際的。
預計各省的政策壓力平均每年將使債務佔GDP的比率增加約1.5個百分點。要提高經濟成長率以彌補如此巨大的缺口，將是一項艱鉅的任務。
省級政府可以影響支出成長和財政收入來源。這些選擇至關重要。
這就引出了政策改革，尤其是支出改革。例如，各省可以找到更有效提供醫療保健服務的方法，並減緩預期的成本成長。
財政收入也可能需要調整。隨著人們退休，他們的就業收入通常會減少，因此繳納的所得稅也會減少。人口老化加劇，政府對消費稅和房產稅的依賴程度也會提高。因此，隨著時間的推移，各省可能會將部分稅收空間從所得稅轉向這些覆蓋範圍更廣的稅種。
新不倫瑞克省近期的經驗值得借鏡。過去十年，該省面臨嚴峻的經濟情勢，導致其淨債務佔GDP的比率每年上升約0.5個百分點。然而，政策措施有效地抵消了這種壓力，最終使其整體債務比率下降。
省級政府難以控制利率、人口老化、全球貿易動盪或技術變革，但它們更容易影響支出成長和財政收入來源。這些選擇至關重要。
對大多數省份而言，未來25年將比過去10年更加艱難。政府越早做出調整，調整帶來的痛苦就越小。
