将游说解读为公共事务策略：加拿大部长和政治顾问的见解

Ken Chan

首次发表：2024年12月19日

摘要

游说是企业公共事务战略的核心要素，能够帮助企业获得战略优势并提升绩效。本研究考察了政治人物对游说在塑造公共政策和影响政府决策中所扮演角色的认知。通过对30位前部长和高级政治幕僚的深度访谈，本研究旨在了解政治人物为何会与企业游说者合作。受访者指出，企业可以帮助政府加强政策制定，并检验拟议举措在实际应用中的可行性。这些发现为企业如何有效运用游说资源提供了深刻见解，同时也从科学的角度验证了广为人知的最佳实践。

1 引言

企业通过游说政府、立法和监管领域的各方来影响政策的制定和实施（Coen、Vannoni 和 Katsaitis，2021）。一般来说，游说活动由个人或团体发起，旨在左右政治决策，并通过演示、报告、电子邮件、信函和对话等方式直接与政策制定者沟通（Chari 等，2019）。企业确实投入了大量资源用于游说；例如，2022 年美国在游说方面的支出超过 40 亿美元（Statista 研究部，2023）。类似司法管辖区的游说活动水平也很高。例如，欧洲透明度登记册和加拿大游说登记册分别收录了超过 12,000 家和 7,000 家注册机构（透明度登记册管理委员会，2022；加拿大游说专员办公室，2023）。此类登记册的存在表明，公司拥有合法进行游说的社会许可。尽管游说带有负面含义，但它仍然是民主进程中不可或缺且合法的一部分（Chari et al. 2019）。

通过游说，企业与政府决策者建立并维护关系，以减轻不利的政策干预，并确保其商业目标获得支持（Mellahi et al. 2016）。也就是说，企业主动寻求（被动应对）有利（不利）的政策（Brown, Rasheed, and Bell 2022）。此外，游说是企业向政界人士传递信息的重要工具，旨在保护自身免受设计不合理的法规影响，或推动有利于改善经济环境的政策（Kaplan et al. 2022）。例如，企业通过投资游说资源，成功争取到了更低的税收（Romero 2019）。至关重要的是，游说是一种动态的商业实践，它融合了政治战略和战术灵活性。然而，游说要想奏效，政界人士和公务员必须积极参与。因此，高效的游说者能够清晰阐述其提案如何符合公众利益（Raknes and Ihlen 2020）。因此，了解政策制定者对游说的态度至关重要，因为这既可以促进游说结果，也可以限制游说结果。在民主原则框架下制定合乎道德且透明的游说策略时，这种知识尤为重要（Choi、Jia 和 Lu，2015）。

加拿大是研究游说活动的理想场所，因为游说活动在联邦和省级层面都受到监管，尤其近年来注册游说者的数量不断增长（“联邦游说活动创历史新高”；加拿大广播公司，2023）。本研究以加拿大为例，探讨高级政府官员如何看待企业在政策制定中的作用以及他们与游说者接触的意愿。通过对30位部长和政治顾问的深度访谈，我们探究了他们与商业游说团体合作的原因。最后，我们通过对业内人士的访谈，对包括一些广为人知的最佳实践在内的实际案例进行了科学验证，并检验了关于游说活动的一些实际假设。

2 文献综述：理论背景与语境

2.1 探究企业游说的原因与方式

首先，我们探讨企业参与游说的原因与方式。企业在动态的社会政治环境中运营，因此政策制定者和企业领导者之间需要互动，以应对经济和政治挑战（Coen、Vannoni 和 Katsaitis，2021）。在西方国家，企业政治活动涉及企业层面与政府和立法机构进行合法互动（Lawton、McGuire 和 Rajwani，2013）。游说，尤其是在发达经济体中，可以改善企业绩效、影响政府决策并提升政治合法性（Banerjee、Venaik 和 Brewer，2019）。游说可以带来有利的政策结果，并有助于提升企业绩效，尤其是在利用既有网络进行信息交流的情况下（Rajwani 和 Liedong，2015）。由于政府决策会对企业运营产生重大影响，企业会整合市场策略和非市场策略（例如游说），以实现其总体目标（Baron 1995; Wrona and Sinzig 2018）。在此过程中，企业会利用内部和外部游说专家来应对技术和政治方面的挑战（Chari et al. 2019; Coen, Vannoni, and Katsaitis 2021; Jia 2018; Lawton and Rajwani 2011; Rival and Major 2018）。这些专家通常包括政界人士，他们能够为企业提供宝贵的社会资本，因为他们可以利用自身的影响力接触政策制定者（Alonso and Andrews 2022）。例如，美国企业就曾通过聘请前国会议员担任游说者而获益匪浅（Brown 2018）。

与此同时，鉴于与政界人士及其幕僚频繁互动，企业常常需要聘请外部游说者来获取政治情报、提供战略建议、安排与相关官员的会面，并识别可能影响企业的新兴政策问题（Chan 2023a）。在此，行业协会发挥着双重作用：(1) 在表达异议时，保护个别公司免于批评不利政策；(2) 作为行业与政府交流信息的渠道（Chan 2023b）。

值得注意的是，游说可以帮助在竞争激烈的海外市场运营的跨国公司克服准入壁垒。由于外资企业通常更依赖政治，它们可以借助当地专家的帮助来降低这种风险（Shi、Gao 和 Aguilera 2021）。在东道国拥有经验的游说者可以帮助企业与关键政界人士和公务员建立关系并提升信誉（Hillman、Zardkoohi 和 Bierman 1999；Kim 2019；Sun 等人 2021）。通过寻求政治支持，这些公司在拓展新市场时可以保护其市场并降低风险敞口（Rajwani 和 Liedong 2015）。

2.2 游说理论背景探究

Lawton、McGuire 和 Rajwani (2013) 对相关文献的系统分析强调了企业在评估其游说政策制定者的能力时，自身资源和能力的重要性。作者指出，企业战略必须反映全球范围内不同的政治和制度环境。资源基础观 (RBV) 认为，企业应利用其稀缺且难以复制的资源来超越竞争对手 (Barney 1991)。企业利用其独特的资源和能力获得竞争优势的一种方式就是游说。具体而言，企业可以通过运用这些资源有效地影响政策制定者，并促成有利于自身的政策法规 (Lawton、McGuire 和 Rajwani 2013)。本研究旨在通过了解部长和政治顾问的观点，阐明企业如何利用自身能力接触政策制定者，并解决可能阻碍其业务成功的复杂政治问题。资源基础观（RBV）为理解企业游说在政策制定中的作用提供了理论基础，而本研究则探讨了其对政策制定者和企业领导者的实践意义。

同时，资源依赖理论（RDT）指出，企业必须通过游说政策制定者来驾驭政治环境，从而获得稳定且有利的监管环境，最终实现自身利益（Coen、Vannoni 和 Katsaitis，2021）。结合资源依赖理论和资源基础观，我们可以预期，企业可以通过游说策略性地管理其外部依赖性，同时运用其内部能力来影响政策制定。这种综合方法使企业能够在降低外部风险的同时，寻求有利于其业务目标并提升其竞争地位的政策环境。Coen、Vannoni 和 Katsaitis（2021）结合政治学和商业管理研究，提出了供求模型来理解政策制定者与游说者之间的动态关系。通过该模型，作者阐述了政府决策如何影响商业环境以及企业如何试图影响政策结果。他们提出，企业可以通过在政策制定过程中提供技术专长与政府合作（供给侧），反之，企业也依赖这种关系来提升自身地位（需求侧）。在微观层面，我们需要了解政府决策者的信息需求，才能理解政企关系中的政治交流（Coen、Vannoni 和 Katsaitis，2021）。本研究通过访谈部长和政治顾问，旨在收集供需模型在政策制定过程中如何展开的真实案例。

2.3 研究背景

现有文献表明，游说活动能够提升企业绩效和生存能力（Hillman 和 Hitt 1999；Hillman、Keim 和 Schuler 2004；Lux、Crook 和 Leap 2012；Ridge、Ingram 和 Hill 2017），但政治人物参与企业政治活动的动态机制仍需进一步研究。企业一直以来都投入大量资金来建立和维护与政治人物和公务员的关系（Hadani、Dahan 和 Doh 2015）。这很可能是因为人们普遍认为，政治人物及其助手是企业可以利用的社会资源，可以帮助企业获得竞争优势（Oberman 2004）。尤其需要深入了解的是，他们与商业游说者互动的意愿以及他们实现企业预期目标的能力（Katic 和 Hillman 2023）。此外，一些政策制定者也对游说活动的伦理和公平性表示担忧（Alonso 和 Andrews 2022）。这可能是由于企业政治活动中的不平等造成的，因为缺乏专业知识和财力开展游说的组织在影响公共政策制定过程中处于劣势（Davidson 2017）。此外，一些人认为游说的目的是在政策制定过程中拉拢部长和政治顾问作为行业代理人（Oberman 2004）。因此，我们需要了解政策制定者如何看待游说及其作为行业代理人的潜在角色，无论这种角色是有意还是无意的。通过采访部长和政治顾问，我们可以了解他们参与企业政治活动的动机。

Coen、Lehmann 和 Katsaitis（2020）在 2014-2019 年立法任期内对欧洲议会议员进行了调查，以了解不同类型利益集团在政策制定周期中接触的频率和时间，以及他们所感知到的影响力。作者发现，动员频率和强度的差异取决于集团类型；尽管如此，游说咨询公司仍然令人印象深刻，因为它们将活动集中在政策周期中相对不那么繁忙的阶段。鉴于欧盟和加拿大是最早对游说活动进行监管的两个政治体系，学者可以对加拿大的游说策略进行比较研究（Chari et al. 2019）。加拿大自1989年以来就已在联邦和省级层面制定了游说法规。这使其成为一个成熟的司法管辖区，适合研究游说实践以及政策制定者在与商业游说者接触时的态度（Chari et al. 2019）。

3. 方法：部长和政治顾问访谈

企业及其游说者在开展企业政治活动时，依赖于与政策制定者的人际关系（Wei、Jia 和 Bonardi，2023）。通过对加拿大30位部长和政治顾问的定性访谈，我试图了解他们对企业游说者的态度。由于这些精英人士是游说活动的直接参与者，因此他们是了解企业游说动态及其如何影响公共政策的可靠数据来源。Solarino 和 Aguinis（2021，650）将精英人士定义为“拥有广泛且独家信息，并能够单独或与他人（例如，在董事会中）共同影响重要企业决策的关键决策者”。与企业精英类似，部长及其核心圈子成员能够提供有关其组织最高层运作的关键细节，并且最适合提供此类信息（Ma、Seidl 和 McNulty，2021）。这些决策者为各自的组织制定战略方向，并制定具有深远社会影响的政策，因此他们是管理研究的重要数据来源（Solarino 和 Aguinis，2021）。访谈使研究人员能够从精英参与者那里获得关键见解和宝贵信息（Ma、Seidl 和 McNulty，2021）。

然而，访谈精英受访者的益处也伴随着一些挑战，例如如何接触受访者、如何解决研究者与受访者之间的权力失衡（例如，受访者的主导地位）以及如何建立信任和信誉（Gupta 和 Harvey，2022；Ma、Seidl 和 McNulty，2021；Solarino 和 Aguinis，2021）。精英受访者可能担心他们的回答会产生超出学术研究范围的更广泛影响，因此他们在回答问题时会比较谨慎，或者不愿参与访谈（Harvey，2021）。关于获取信息，调查者的身份对精英阶层而言可能是一个关键考量因素（Gupta 和 Harvey，2022）。我曾担任高级政府官员的经历，促使部长和政治顾问更愿意参与这项研究，并缓解了权力动态的影响。作为一名内部访谈者，与受访者、他们的职业以及工作环境保持距离，对于确保研究的完整性至关重要（Gupta 和 Harvey，2022）。访谈问题经过精心设计，旨在降低内部身份带来的风险。

鉴于精英阶层通常会通过多种沟通渠道进行互动，而他们又会收到来自各利益相关方的大量请求，因此，吸引他们的注意力并非易事。因此，与没有任何事先联系的直接接触相比，通过职业或个人网络建立直接或间接的联系，能够大大提高获得信息获取的机会（Harvey，2021）。在寻求接触精英人士时，绕过把关人的一种方法是通过社交网络平台，例如 LinkedIn（Solarino 和 Aguinis，2021）。因此，我们使用“部长”、“幕僚长”、“政策”、“沟通”、“顾问”和“助理”等关键词，在LinkedIn上找到了50多位一级和二级联系人。我们告知他们，此次访谈仅用于学术研究，研究成果可能会发表在同行评审期刊上。我们选择受访者的标准是他们能否为研究提供相关见解，而非仅仅因为他们的身份和职位（Gupta和Harvey，2022）。最终，我们采访了30位前政府内阁部长和政治顾问，包括现任和前任。部分受访者是通过滚雪球抽样法确定的，这是根据受访者的建议而定的。受访者被分为三类：

11位联邦和省级政府内阁部长；

13位前总理/省长和部长的资深政治顾问；以及

6位现任资深政治顾问。

样本包括来自加拿大三大主要政党的前任部长。他们总共拥有108年的议会经验和52年的部长级经验。此外，受访的政治顾问在联邦、省和市级政府层面拥有总计140年的工作经验。他们的职务包括幕僚长、政策主任、通讯主任、高级顾问、政策顾问、行政助理和立法助理。在各自的岗位上，这些受访者经常与企业代表互动，包括公司员工、外部游说者和行业协会代表。

半结构式访谈对于精英受访者来说是一种有效的方法，因为访谈者可以采用对话式的方式，而无需严格遵循预设问题，从而使受访者能够抽身反思自身经历（Gupta 和 Harvey，2022）。我们的问题参考了供需模型，如前所述（Coen、Lehmann 和 Katsaitis，2020）。尽管受访者在与研究相关的谈话方向上有一定的自由度，但以下问题指导了访谈（Ma、Seidl 和 McNulty，2021）：

企业如何为政策制定和政府决策做出贡献？

企业如何在政策制定或立法过程中发挥作用？

游说在政策制定和政府决策中扮演什么角色？

请描述您认为游说最有效的一个或多个案例。它如何帮助您和您的政府？

您能否分享一下关于企业内部游说人员、咨询游说人员和行业协会的信息？

外国公司在进入市场时应该考虑哪些因素？

企业在游说时应避免哪些行为？

哪些因素有助于有效游说，哪些因素会阻碍有效游说？

游说对政府合同授予有何影响？

在企业政治活动中，政策制定者和企业如何才能实现双赢？

鉴于政治环境的敏感性，我们向参与者保证，他们的姓名和所属机构将被匿名处理。为了鼓励参与者坦诚发言，访谈过程未进行录音。在相关情况下，经受访者同意，我们使用了访谈中的直接引语来阐明研究结果。访谈于2023年5月和6月通过电话和视频会议进行，因为这种方式最方便精英受访者，也便于我们从加拿大各地抽取样本。每次访谈持续30至45分钟。访谈期间，我们做了手写笔记，并将笔记转录和编码。我们告知参与者，研究报告发表后，他们将获得一份副本。

我们的精英线人样本是可靠的数据来源，因为受访者在行政部门担任高级政治职务，并经常与游说者互动。虽然样本包括加拿大部长、幕僚长和其他高级顾问，但研究结果对政治体制类似的国家也具有借鉴意义。

4 结果与讨论

基于对精英人士的访谈，我们探讨了游说如何帮助政策制定者理解商业问题，并从科学角度验证有效游说的最佳实践以及应避免的行为。虽然一些发现反映了众所周知的做法和常识，但对部长及其顾问的访谈为这些论断提供了佐证。此外，通过将洞见建立在政治人物的经验之上，本研究强调了游说对政策制定者和商业领袖的意义。如前所述，企业维护着政治关系，并在问题出现时加以利用（Hillman 和 Hitt，1999）。此外，通过游说获取有关新兴政策变化的信息有助于企业预测并适应政治发展（Schuler、Rehbein 和 Cramer，2002）。总而言之，这些发现植根于积极参与政治进程人士的现实视角，强化了既有做法的可信度，并提供了对政治环境下商业游说的深刻理解。由于公共事务实践日趋成熟，尽管越来越依赖技术，但仍然需要人际互动，因此部长和政治顾问的这些见解对政策制定者和商业领袖来说具有重要意义（Fleisher 和 McGrath 2020）。

4.1 帮助政策制定者了解企业

游说的益处并非单向的。企业可以利用其专业知识帮助政策制定者，尤其是在议题复杂且高度专业化的情况下（Coen、Vannoni 和 Katsaitis，2021）。受访的部长和政治顾问表示，企业及其游说人员可以在政策制定过程中提供宝贵的意见，尤其是在政策制定者知识有限的领域。一位部长说：“游说者是政府与企业之间的桥梁。我们可以利用他们的专业知识来帮助澄清问题，他们在加快流程方面发挥着核心作用。”在议会民主制国家，政府部长通常由立法部门任命。因此，他们可能缺乏相关领域的经验，可能需要依靠职业公务员的建议。因此，部长们希望通过与企业利益相关者互动来补充他们对行业的了解。另一位部长解释说：“游说者提供的信息可能与你无关。他们可以指出公务员职责范围之外的问题，从而提供帮助。”政界人士在制定新政策时，非常重视听取企业的意见，无论是直接听取还是通过游说者听取。此外，与利益相关者的磋商越早进行效果越好。一位部长表示：“公共政策的制定并非孤立进行。企业在公共政策调整过程中提供了宝贵的意见。他们可以就某项政策是否可行提出建议。” 政策制定者需要处理涵盖各个行业的广泛议题。事实上，他们也承认自己无法及时了解所有新出现的问题。几位受访的政治顾问提供了以下见解：

“游说活动使企业能够与决策者对话，并帮助我们了解各方的想法。如果政府在缺乏建议或信息的情况下行事，可能会引发问题。营造有利于企业发展的环境需要付出大量努力，而孤立行事并非最佳途径，因此我们需要了解企业的​​影响。企业拥有专业知识和实地经验”。

访谈揭示了政府在政策制定过程中利用与企业及其游说者互动的两种方式。首先，企业的意见有助于改进政策并最大限度地减少意外后果。其次，他们可以协助检验新的政策理念，以确定其在现实世界中的适用性。拥有人脉关系和专业知识的游说者是宝贵的资源，因为他们能够获取资源，从而与政界人士分享相关信息（Bertrand、Bombardini 和 Trebbi，2014）。

4.1.1 改进政策并最大限度减少意外后果

无论政策制定者是新政府成员还是选举后的连任政府成员，他们都希望确保其政策和方案切实可行且切合实际。他们认识到，政策和经济环境应当鼓励竞争和创新，经济和社会才能蓬勃发展。在此方面，企业可以通过与政府官员直接沟通、借助行业协会的协助或通过游说团体，就现有政策的有效性提供意见。行业协会代表的是其所在行业的广泛利益，而非特定企业的狭隘利益，因此可以帮助政府应对政策挑战并制定解决方案，并可以成为部长和政治顾问的智囊团（Chan 2023b；McKercher 2022）。一位部长分享道，在新冠疫情初期，政府曾向企业寻求意见，以了解需要进行哪些政策调整才能维持经济运转。他们解释说，如果没有企业和政府沟通的机制，“在疫情期间推出帮助企业的举措是不可能的”。

此外，职业政客和公务员可能缺乏私营部门的丰富经验；因此，他们对商业问题的了解可能有限。这样一来，即使是精心设计的政策也可能导致意想不到的繁文缛节，从而阻碍企业的竞争力和经济增长。一位部长解释说：“与企业互动至关重要，因为政府官员往往并非来自私营部门。政府确实处于劣势，因为它并不总是了解商业问题。” 即使政治人物拥有先前的商业经验，政治生活的强度和广度也会妨碍他们及时了解时事。另一位部长解释说：“由于我们日程繁忙，我们往往会与行业脱节，可能并不了解行业的需求。” 政客们致力于制定切实可行的政策。企业可以通过提供建设性的、来自实际的反馈来帮助他们实现这一目标。

4.1.2 测试新政策理念以确定其实际适用性

在制定新政策的过程中，拥有稳固政治关系的游说者可以发挥顾问的作用。通过建立人脉，游说者能够接触到政策制定者，从而分享他们的问题和专业知识（Bertrand、Bombardini 和 Trebbi，2014）。此外，行业协会也能在政策制定者制定新举措时提供多元化的见解。政界人士希望尽可能减少利益相关者的负面反应，以测试拟议政策是否会遭到商界领袖的批评。这些信息有助于政策制定者调整策略，并预先制定应对反对意见的沟通策略。一位幕僚长解释说：“我们要做很多决定，而我们从公务员那里得到的建议往往存在盲点。因此，外部视角至关重要。”一位高级顾问表示：“企业的参与可以产生影响，并有助于政治进程。他们的集体专业知识可以帮助我们从政治角度看待问题。”政界人士可以通过咨询企业和游说者来争取政策的支持。

此外，政策提案在理论上可能具有民粹主义或理想主义色彩，但在实践中却未必可行。在可能产生经济影响的情况下，政策制定者会向企业及其游说者寻求反馈，以评估其想法的可行性。一位部长解释说：“政治家可以从了解其政策在现实世界中的影响中获益。”在政策制定过程中，企业可以提供政治家或公务员可能忽略的视角。此外，他们还可以提供政府内部不具备的专业知识。一位政策顾问表示：“政府在决策时不能孤立行事，必须明确政府的权限范围。”政治家可以通过与受政策法规影响的实体进行沟通，寻求企业的帮助来实现政府目标。因此，能够游刃于政界和商界之间的游说者对企业和政府而言都是宝贵的资源。

4.2 有效游说政治人物

本研究确定了七项最佳实践（见图 1），这些实践能够实现有效的游说：（i）了解政府机制，（ii）使公司请求与政治优先事项保持一致，（iii）预测政治环境，（vi）帮助提升政府声誉，（v）为政府提供解决方案，（vii）采取长远眼光，以及（vii）了解当地情况。

4.2.2 使公司诉求与政治优先事项保持一致

部长们寻求能够支持其政治优先事项并帮助实现政府目标的盟友，尤其是在任期有限、竞选承诺难以落实的情况下。如果企业能够将自身利益与公共优先事项相协调，就能更有效地影响政策结果。这意味着游说者必须确保其策略超越企业自身利益（Fleisher 和 McGrath，2020；Raknes 和 Ihlen，2020）。一位政策顾问表示：“政府的运作周期各不相同。在任期初期和临近选举时，政府的参与度会更高。”另一位顾问建议：“与政府建立并维护良好关系，具备敏锐的政治洞察力，并了解政府的目标。了解政府处于任期的哪个阶段至关重要。”立场与政府优先事项和时间安排相符的公司往往会受到政界人士及其顾问的关注。

由于工作性质和政治参与，专业游说者经常与政策制定者互动。这些游说者掌握着一些公众可能更容易获取的信息。因此，他们可以帮助企业制定符合政府政治优先事项的游说策略。一位顾问解释说，至关重要的是，“游说者必须了解如何陈述客户的诉求，以及如何将各个部分整合到整体中。”当被问及什么会阻碍有效的游说时，另一位顾问表示：“企业目标与政府目标不一致。”企业应该优先考虑哪些议题需要与政府沟通。在此过程中，构建能够展现商业议题如何与当前政治优先事项相契合的叙事至关重要。

4.2.3 预判政治环境

政策制定者身处高度动态的环境中，深受媒体头条和公众舆论的影响。政府的优先事项会随着地缘政治事件和经济形势的变化而调整。政策制定者需要将商业利益与社会利益联系起来（Raknes 和 Ihlen，2020）。因此，企业必须调整其战略和策略，以与政界人士建立恰当的沟通。一位资深顾问解释说：“为了有效地进行游说，了解背景至关重要。要了解政府的决策和政治环境。”例如，在面临经济逆风时，企业应避免要求政府投资新的项目。部长及其顾问在财政紧缩时期不愿同意新的支出；正如一位政治家所说：“必须考虑政治动态。”

企业还必须了解各政党的政治意识形态和倾向，尤其是那些执政党。同样，企业也应考虑各政党在选举期间的竞选纲领。例如，亲劳工政党不太可能支持对工会不利的经济提案。同样，致力于应对气候变化的政党会反对削弱环境保护的举措。一位政治顾问表示：“如果与政府议程相悖，就可能出现问题。”此外，游说者必须预判利益相关方的意见，尤其是那些与执政党结盟的利益相关方。一位部长解释说：“企业可以提供专业知识，但他们也需要考虑公民社会。例如，要考虑企业行为对环境的影响。”

即使政府和企业的利益发生冲突，游说者也能帮助企业分析政治制约因素，并制定折衷方案。他们可以与其他利益相关方合作，共同设计政府能够接受的、各方都能接受的提案。此外，通过利用非正式渠道，游说者可以获取背景信息，帮助企业与非商业利益相关方建立联系，并支持其战略。

4.2.4 助力提升政府声誉

政客们时刻面临着民意支持率的竞争。因此，那些能够获得正面媒体报道和广泛公众支持的政策和举措，通常更容易得到决策者的青睐。游说者在向政府游说时，应该掌握利益集团在该问题上的立场，以及公众可能如何看待该提案的证据（De Bruycker 2019）。政客们更有可能支持那些没有明显反对意见的提案（Lux、Crook 和 Leap 2012）。

在此背景下，企业可以开展市场调研以了解公众舆论，而专业的游说者则可以利用消费者洞察来帮助企业争取政治支持。一位政治顾问表示：“如果政策方案能够带来积极的社会和经济效益，并获得广泛的公众和利益相关者的支持，那么这对企业和政府来说将是双赢的。”另一位顾问分享道：“政府关注选民的想法，因此企业应该与民众建立联系。例如，本地新闻很有价值，所以要了解公众的观点。”在这里，经验丰富的游说人士，尤其是那些在政治游说和竞选方面经验丰富的游说者，可以帮助企业和政府打造引人入胜的故事。一位资深顾问解释说：“如果政府能够宣布一项既有利于企业又有利于政府的成就，那将是一种双赢。如果某项成就对企业有利，那么它又如何能帮助政府呢？”

反之，损害政府声誉的政策立场则不会受到欢迎。了解政治环境的游说人士可以在商业问题可能给政府带来声誉风险时提供建议。一位政治顾问分享道：“仅仅有强有力的商业论证是不够的。企业需要确保这不会对政府产生负面影响。他们的利益在于盈利，但这并非我的利益所在。”当利益相关者反对时，企业及其游说人士必须对政策制定者保持公开透明的态度。一位幕僚长解释说：“企业必须以透明和公开的方式向政策制定者进行沟通。我们希望看到好的政策，所以请让我们了解你们的业务问题。”当政治人物提出一项符合公众利益的政策立场，却遭到利益相关者和社区的反对时，他们期望企业能够公开支持政府的决定。一位政治顾问表示：“如果一家公司要求政府做某事，我们希望他们能够公开表达积极的立场。”

4.2.5 为政府提供解决方案

“信息交流”视角表明，游说者与政策制定者之间的关系是知识共享，即官员可以获得专门的技术或科学信息（Boucher 和 Cooper，2019）。有效的游说者在提出有关政府政策的问题和担忧时，会提出解决方案。他们会阐明问题，解释其根本原因，并找出解决问题的潜在途径。如果只是提出挑战而不提供解决方案，政界人士不会接受；正如一位部长所说，“要带着解决问题的意愿而来”。几位与会者分享了以下观点：

“游说者提出解决方案时最为有效。如果游说者只是向政府提出问题并要求政府解决，则效果不佳。政府官员在制定问题解决方案时，并非对所有正确的方法都了如指掌；我们并非总能找到答案。游说者应该采取建设性的态度，提出替代方案。不要说某项法规不好；要具体说明原因”。

企业可以积极主动地帮助政府解决社会、环境和经济问题。例如，政界人士及其工作人员可以充分了解最新的市场创新或私营部门的能力。全球性公司可以分享其在其他国家与公共机构合作的经验。一位部长表示：“企业向政府提出想法很有帮助，因为这是我们共同解决问题的方式。” 因此，了解政治优先事项和政府项目对企业大有裨益。一位政策顾问建议：“企业可以通过承担政府的部分工作来帮助政府，关键在于保持以解决方案为导向的视角。”

企业可以利用游说活动为公众利益服务。一位政治顾问解释说：“企业需要就气候变化等重要举措与政府展开对话。我们希望企业帮助减少碳排放。” 一位部长观察到私营部门在应对疫情期间如何挺身而出：“尽管准入门槛很高，但乙醇被用于生产洗手液。” 在这种情况下，企业与政策制定者合作，对监管标准进行临时调整，以便生产高质量的洗手液，满足疫情高峰期的需求。部长解释说：“如果没有企业和政府共同解决问题的基础设施，这种情况就不会发生。当时乙醇供应充足，生产方式也可以进行调整；因此，企业向政府解释情况的能力至关重要。”

4.2.6 着眼长远

游说方式有两种：交易型游说侧重于短期互动，而关系型游说则强调游说者与政策制定者之间的长期关系（Hillman 和 Hitt，1999）。政策制定过程复杂，且面临漫长的官僚程序。因此，企业必须合理预期政策进展的速度。此外，游说者在与政策制定者建立和维护关系时，应采取长远策略。正如一位部长所说：“他们需要意识到，与政府合作推动变革可能需要一段时间，因此他们需要着眼长远。我不可能一蹴而就。人们认为部长不受任何限制，但我们并非如此。”然而，企业高管可能没有足够的精力与政治人物保持定期互动；因此，他们会聘请专业的游说者。一位资深顾问建议：“建立长期关系，并积极主动。不要事后才说有问题，所以要确保游说成为你战略计划的一部分。”另一位部长表示：“企业应该与政府建立良好的关系，这样在需要的时候就能获得支持。”

高效的游说者可以为企业提供建议，指导企业何时应该就某个问题与政界人士沟通，何时应该避免对抗。一位部长解释说：“私营部门必须重新思考其办事方式，企业应该加强与政府的合作。”在某些情况下，企业可以参与由智库、非政府组织和商业联盟组织的公共政策倡议，并出席政策制定者出席的活动。一位部长解释说：“银行倡导的都是与金钱相关的问题，并把重点放在自身利益上。但对银行有利的事情未必对社会有利。目前已经形成了更广泛的联盟，企业必须愿意对这些联盟进行长期投资。”这些论坛使企业能够与政界人士、政治助理和公务员互动。一位幕僚长描述道：“我通过业内人士了解了制药行业。我们交谈时，他们关注的不是产品，而是政策制定。他们优先考虑的是如何让我了解这个行业，过了很久才开始谈论他们的产品和公司具体的问题。”

4.2.7 了解当地政治环境

政治对跨国公司而言具有相当大的不确定性；它们在海外运营时需要应对外部合法性问题，并必须据此制定相应的政治策略（Hillman 和 Wan，2005）。它们应该了解东道国的政治环境。对政治体系和政府结构缺乏了解会给企业的政治活动带来风险。尤其重要的是，它们应该了解管辖权责任，并知道决策者和关键影响者是谁。一位资深顾问解释说：“外国公司应该确保自己掌握当地知识。他们可以聘请当地专家来协助与政府沟通，包括那些与政策制定者已有联系的专家。进入一个新国家，你需要了解当地的运作方式。”另一位顾问分享道：“当地游说者对外国公司很有帮助。他们了解当地情况。要利用当地人才，因为不了解当地的动态可能会引发问题。”

需要更多了解东道国的公司应该考虑阐明自身所带来的价值。政客及其幕僚通常会优先考虑选民的利益，因此他们对外国投资的风险可能存在合理的担忧。一位部长表示：“政客需要承担责任，并受到严格的审查，而企业则不然。因此，外国公司的声誉至关重要。”一位政策顾问解释了“了解政治环境并维持长期关系”以及“在寻求在该国开展业务时，向政府表明你将长期留任”的重要性。

在各国采用相同的游说策略是无效的，甚至可能导致不良后果。跨国公司，尤其是那些缺乏全球品牌知名度的公司，应该与所在国的政客和政府官员建立联系。政府在海外和国内的商业服务机构可以提供帮助。一位部长表示：“外国公司需要做好功课，并与贸易委员会联系。他们可以向市政当局、领事馆或商业协会寻求建议，以了解当地情况。”另一位部长解释说：

“如果外国公司想要创造新的就业机会，他们就能获得关注。他们应该与贸易专员或经济官员合作，了解当地体系。确保自身目标与政府的价值观和目标保持一致至关重要。对外国公司而言，了解当地情况大有裨益，这一点非常重要。一家公司可以力推大型项目，但如果不了解如何与当地利益相关者合作，就会面临诸多挑战。我曾亲眼目睹一些项目因为公司缺乏合适的人才和专业知识而停滞不前”。

4.3 游说者应避免的行为

游说是一项竞争激烈的行业，受到严格审查。政界人士担心，与游说者进行可疑的互动可能会导致负面媒体报道。无论是直接游说还是聘请外部游说者，公司都必须确保其做法不会引起政界人士或其工作人员的不满。Barron 和 Skountridaki (2022) 指出，关于合乎道德且负责任的游说活动的研究仍然不足。为了弥补这一空白，他们分析了布鲁塞尔的游说者如何理解其职业的伦理规范。他们发现，在欧盟的背景下，游说中的专业性意味着行为透明、诚实，并具备技术和政治能力。本研究在此基础上，探讨了加拿大部长和政治顾问如何看待游说者开展其职业的方式。

根据访谈，我总结出游说者在与部长及其顾问打交道时应避免的六种行为（见图 2）：（i）不道德的行为，（ii）信任破裂，（iii）缺乏清晰度，（iv）攻击性行为，（v）疏远正式公务员，以及（vi）干预政府采购。

4.3.1 不道德行为

游说者应避免不道德行为。公司及其游说者应遵守游说活动的相关规定，包括反腐败行为的监管规则。法律要求时，游说者必须向相关机构登记。这一结论与近期一项关于外部游说者使用情况的研究结果相符。公司期望其游说者恪守道德规范且专业，因为公司声誉至关重要，且公司也希望遵守法律（Chan 2023a）。在此，前公职人员应避免利用其内部人士身份谋取不正当利益或使用在政府任职期间获得的机密信息。政治人物希望避免自身诚信受到质疑。一位幕僚长表示：“避免铺张的招待和馈赠。不要越界，并建立内部控制机制。”（vi）干预政府采购。

4.3.2 信任的破裂

信任是政府官员与游说者之间有效工作关系的核心原则。部长及其工作人员只有在彼此信任的情况下才能进行坦诚的讨论，而信任往往与彼此的熟悉程度和既有关系密切相关。一位部长解释说：“如果你不了解对方，就很难建立信任。要建立信任，他们使用的数据必须可信，他们的提议也必须以证据为基础。企业拥有权力和资金，但不要指望政客会被收买。”当企业表示愿意与政府合作制定解决方案时，人们期望他们信守承诺。游说者不应将私人谈话泄露给媒体，也不应参与有问题的利益相关者游说活动。有些虚假的基层运动旨在对政策制定者施加不当压力；相反，游说者应该采用数据驱动和证据驱动的游说方式（Fleisher 和 McGrath，2020）。

4.3.3 缺乏清晰度

对于部长及其工作人员来说，时间弥足珍贵。长期以来，人们普遍认为行政部门比立法部门更能掌控政府议程；因此，他们成为游说者的首选目标（Cooper 和 Boucher，2024）。他们不断收到来自选民、企业、社区团体、工会和其他利益相关者的会面请求。因此，企业和游说者应该目标明确。在提出请求时，他们应该准备一份简洁明了的陈述，概括预期成果、时间表、风险、机遇以及与政府目标的契合度。在此，提供易于理解的数据点和证据有助于支持商业论证，并帮助政界人士理解企业的立场。一位部长建议：“要具体说明问题所在。一家公司告诉我某项法规不好，但当我问他们为什么时，他们却解释不清楚。企业应该清楚自己想要什么；要清楚地表达自己的诉求。”另一位部长分享道：“当你与政治人物交谈时，要解释清楚为什么支持这项议题很重要。要清楚地说明你在其他地方获得了哪些支持。关键在于要结合实际情况。要分享一项决定如何影响你，但不要夸大问题的严重性。”

4.3.4 攻击性行为

尽管游说者可能面临压力，需要为客户争取利益，企业也可能对政府政策持批评态度，但他们应当秉持专业精神和诚信行事。以连任或职业前景相威胁是不道德的，很可能导致游说者被禁止参与未来的活动。一位政策顾问解释说：“对抗性的做法会损害游说者的利益，而其他强硬手段则会疏远我们。合作至关重要。” 市场行动，例如以工作岗位转移相威胁，是促成政策变革的有效工具（Funk 和 Hirschman，2017）。然而，正如访谈中所听到的，这些行动也伴随着政治风险。一位政策顾问指出，企业应该“避免以撤资或撤出业务相威胁，因为这种做法不妥”。一位部长表示：“如果得不到想要的东西，不要生气。你的方式可能不符合公众利益，你认为重要的事情可能对政府来说并不重要。”

4.3.5 公务员疏离

不偏不倚的常任公务员在政府决策过程中发挥着核心作用。他们负责收集证据、与利益相关者协商以及进行数据分析。尽管企业及其游说者可能认为直接与部长及其工作人员互动更为快捷，但与公务员建立联系至关重要。这是因为部长及其工作人员经常调动，而公务员的任期则更长。与公务员建立并维护良好的关系至关重要，因为他们负责日常政策的制定和实施（McKercher 2022）。公务员拥有深厚的政策和项目专业知识，更适合讨论技术细节（Cooper and Boucher 2024）。此外，政界人士也依赖他们提供建议、分析和推荐。一位部长解释说：“不要绕过公务员，因为这不是一个好策略。要与公务员互动，因为他们会听取私营部门的建议。”一位高级顾问表示：“政治幕僚会向公务员寻求建议”，而一位幕僚长则指出：“公务员并非无所不知，如果业界有解决方案，他们应该分享出来。”

4.3.6 政府采购中的干预

由于美国联邦政府合同流程的复杂性，企业政治活动在采购过程中可能收效甚微（Lux、Crook 和 Leap，2012）。然而，向政府提供商品和服务的公司会采取不同的策略来咨询政策制定者，以改善采购结果并建立信任（Alonso 和 Andrews，2022）。政府合同的授予遵循公平、公正和透明的评估流程，不受政治干预。因此，部长及其工作人员不愿与游说者讨论采购事宜。鉴于政客及其顾问都不愿被指控存在不当行为，公司及其游说者应从一开始就表明其对采购规则的理解，并承诺遵守相关规定。政策制定者希望找到能够改善公共服务交付的创新解决方案；然而，他们也期望供应商尊重政府的合同流程。

公司确实可以通过合法途径来探讨政府业务机会。例如，他们可以通过分享其他地区的案例研究来提高其服务或产品的知名度。此外，需要更多了解公共部门采购流程的公司可以利用外部专家的帮助，寻找政府合同机会并协助准备投标书。在撰写投标书时，应考虑政府的优先事项、政策成果和衡量标准以及公共利益。一位部长解释说：“许多优秀的提案之所以失败，是因为其内容与政府的优先事项不符。”

5 结论

已有大量文献探讨游说对企业绩效的贡献。尽管在理解政策制定者与游说者之间的关系方面取得了进展，但解读支配企业在政策制定中角色的动态政治格局至关重要。由于部长及其核心圈子对立法议程拥有相当大的影响力，他们成为内部游说者（以及在较小程度上，外部游说者）的首选目标，这表明有必要进一步研究他们的动机（Cooper 和 Boucher，2024）。为了使游说有效，受影响者必须以企业利益为出发点，无论是默许政策的维持、改变还是制定（Lux、Crook 和 Leap，2012）。本研究发现，高级政策制定者参与企业政治活动是因为其收益并非单向的。研究结果表明，政府也能从与企业和游说者的互动中获益。在公共管理领域，政策制定者在提供政府服务时必须考虑多方客户和利益相关者（Kaplan 和 Haenlein，2009）。在此，企业及其游说者可以帮助政策制定者找到解决商业问题的折衷方案，了解全球最佳实践以改善公共服务，并制定创新政策和方案。

尽管游说在民主政治体系中具有合法性，但政府和企业仍面临着声誉风险。因此，有必要进一步审视游说伦理。巴伦和斯昆特里达基（2022）在探讨游说中的专业性概念时指出，未来的研究可以探索公职人员如何看待游说行为。里瓦尔和梅杰（2018）在考察游说咨询的伦理时提出，有机会探索伦理原则，从而为游说行业制定合法的最佳实践。我们通过对精英人士的访谈，揭示了在游说政府官员时被认为不可接受且必须避免的行为。这些发现可以为构建该行业的伦理框架提供参考，尤其是在现有框架不足或缺失的情况下。

事实上，部长和政治顾问都认可在高度复杂的政府决策和政策制定官僚体系中，游说是合法的。对广为人知的做法进行实证验证，能够显著提升其可信度和实用性。本研究将这些做法与关键政治人物的真实经历相结合，为知情决策提供了坚实的基础。这种基于证据的方法能够帮助政策制定者和商业领袖制定有效的策略，确保他们的行动既切实可行又富有成效。最终，这些洞见能够帮助企业更好地规划和执行游说策略和战术，从而实现预期目标。

致谢

作者衷心感谢安德烈亚斯·卡普兰教授的指导，感谢编辑和审稿人的反馈，以及参与这项研究的各位部长和政治顾问。

利益冲突声明

作者声明不存在任何利益冲突。

数据可用性声明

支持本研究结果的数据可应要求从通讯作者处获取。由于隐私或伦理限制，这些数据不公开提供。