人口统计和移民 | 财政和税收政策 | 2024 年 8 月 29 日
- 加拿大人口结构的变化对公共财政至关重要。加拿大从 1940 年代末到 1960 年代中期经历了大规模的婴儿潮。随后，全国生育率急剧下降。因此，在婴儿潮达到顶峰约 65 年后，加拿大人口正在快速老龄化。
- 人口快速老龄化给公共财政带来挑战。劳动力流失会抑制经济增长，从而影响政府收入。与此同时，人口老龄化意味着收入补贴和医疗保健支出增加。
- 对于加拿大来说，这些挑战还有另外一个层面。老龄化的直接影响对各省和地区的影响大于对联邦政府的影响，有些省和地区的影响大于其他省和地区。本评论量化了这些压力，并讨论了它们对两级政府预算的影响，特别是不断上涨的医疗费用将给省税和其他项目带来的压力。
- 增加联邦对各省和地区的转移支付是应对人口驱动的预算压力的一种潜在措施。然而，联邦转移支付模糊了税收和项目质量的责任制——在这种情况下，也有可能破坏加拿大人需要省级政府的财政纪律。努力提高项目支出（尤其是医疗保健）的性价比，以及增加各省征收的消费税份额，是应对老龄化财政压力的更好措施。
作者感谢 Alexandre Laurin、Don Drummond、Kevin Milligan、Tom Wilson 和匿名审阅者对之前报告和本文初稿的评论。任何错误和结论的责任均由我们承担。
人口年龄结构的变化会以多种方式影响政府预算。在收入方面，我们的调查重点关注劳动年龄人口的变化对劳动力总量和应税活动产生的影响。在支出方面，调查重点关注特别有可能获得转移支付或实物服务的年龄组的变化的影响。
人口预测
我们在基准情景下对未来 45 年的财政预测采用了易于解释和复制的方法。我们使用加拿大统计局对各省和地区人口的中期增长情景预测，1 基于以下假设（加拿大统计局 2024 年）。
- 总生育率：从 2022 年的 1.33 人上升到 2047/2048 年每名妇女生育 1.37 名子女，此后保持不变。
- 预期寿命：到 2067/2068 年，男性预期寿命将从 2022 年的 79.1 岁上升至 86.8 岁，女性预期寿命将从 2022 年的 83.6 岁上升至 89.9 岁。
- 省际迁移：10 年间，从近期比率（2020/2021 年）线性过渡到 1991/1992 年以来的长期平均值，此后保持不变。
- 移民率：从 2022/2023 年的 1.2% 下降到 2047/2048 年的 0.93%，此后保持不变。
- 非永久居民：从 2022 年常住人口的 3.9% 上升到 2024 年的 6.7%，然后在 2048 年下降到 4.7%，此后保持不变。2
- 净移民率：从 2022/2023 年的 0.08% 上升到 2047/2048 年常住人口的 0.12%，此后保持不变。
这些预测的一个关键特征是，在 45 年期间，老年人口的增长速度远快于劳动年龄人口，尽管在 2030 年代和 2040 年代增长速度较慢（图 1）。老年抚养比（64 岁以上人口与 18-64 岁人口的比例）是衡量人口老龄化的常用指标，尽管移民人数相对较多，但到预测期结束时，这一比例从最近的约 30%（即每三名潜在工人中不到一名老年人）上升到 45%（即每两名潜在工人中几乎有一名老年人）（图 2）。作为参考，我们显示了 0-17 岁人口与劳动年龄人口的比例；该比率在预测期内下降了约三个百分点。
劳动力、GDP 和税收
加拿大的劳动力是经济活动的基础，包括税收收入的产生。过渡到中等移民率使得未来劳动年龄人口增长率的前景与近期相似，尽管全国各地存在很大差异（图 3）。同样，为了便于解释和复制预测，我们假设劳动年龄人口（我们将劳动年龄定义为 18-64 岁）的实际产出（这是劳动生产率的高级衡量标准）以 2002 年至 2022 年记录的 0.94% 的年均增长率增长。3
这些计算提供了每个省和地区的实际 GDP 预测，我们将其乘以加拿大银行 2% 的目标通胀率，将其转换为名义美元。（每年的国家 GDP 是各省和地区小计的总和。）
我们将政府收入预测为相对于 GDP 的总“税收”。我们假设各省和地区以及联邦政府的收入与 GDP 之比在整个时期内保持不变，保持在 2022 年的水平。4这一 假设可能与我们的支出预测所依据的假设不同，后者基于当前计划不变的假设。
个人所得税的累进税率结构意味着，随着生产力的提高，个人收入的实际增长将使人们随着时间的推移进入更高的税级。然而，我们并没有模拟这种影响，因为随着人们的收入超过税收优惠的收入测试门槛，更高的实际收入也会降低有效税率。此外，人口老龄化将减少个人所得税基数的相对规模，行为变化可能会削弱最高所得税率提高带来的收入（Laurin 2018）。
除了上述条件外，税收收入不变的假设也使我们的结果易于理解和复制。图 4 将各省和地区以及全国总税收收入增长的预测结果与过去的结果进行了比较。各省预测收入的差异反映了各省劳动年龄人口增长的差异。
由于人口变化对财政的影响的讨论往往更多地集中在支出方面——尤其是公共养老金和医疗保健的成本——劳动力增长放缓对政府收入的潜在影响值得强调。如果不提高税率，年收入增长将是温和的，即使相对于最近的基准期也是如此，该基准期始于 2008 年全球金融危机，包括 2014 年至 2016 年导致收入下降的低油价。
在劳动力增长前景最不乐观的省份，如纽芬兰和拉布拉多省，政府收入减速将非常严重，增长率将不到过去的一半。收入增长放缓是人口老龄化造成的财政紧缩的一个方面。
医疗、教育、老年人和家庭福利
财政紧缩的另一面是人口敏感型公共项目的成本。我们在这方面的预测方法也很容易解释和复制：将今天的支出映射到明天的人口上。对于四大类项目（公共资助的医疗保健、公共资助的教育、老年人福利和儿童/家庭福利），我们将相关受助人口乘以代表实际服务或人均转移的服务强度指数。然后，我们将实际支出指标乘以相关价格指数，将其转换为名义美元。
在医疗保健方面，我们将人口分为 40 个组，反映了加拿大卫生信息研究所 (CIHI) 计算出的按年龄和性别划分的政府支出。我们的服务强度指数（即特定年龄和性别的人均在所有公共资助的医疗保健服务上的实际支出）与潜在工人人均实际产出的增长速度相同。这一假设反映了这样一个现实：大多数医疗保健支出是劳动密集型服务的消费，工资往往随着整个经济的生产率而上涨。5 我们假设医疗保健的价格通胀率每年为 2.5%，这通常 反映了此类成本增长与一般通胀的历史差距。6
在教育方面，我们将人口分为两个年龄组。4-17 岁的人推动省和地区在小学和中学教育上的支出，18-24 岁的人推动在高等教育上的支出。与医疗保健一样，我们将这些人口乘以服务强度指数，该指数随着潜在工人人均实际 GDP 的增加而上升。17 岁以下的人口推动联邦政府的加拿大教育储蓄补助金，而 18-24 岁的人口推动联邦政府对高等教育学生的补助金。我们假设这些转移支付保持其人均实际价值 – 即实际服务强度指数不变。所有这些实际指标乘以整个经济的通货膨胀率，得出名义支出。
对于老年人福利，我们使用 65 岁及以上的人口。我们从首席精算师办公室最近对老年保障 (OAS)、保证收入补助金和津贴支出的预测中得出了人均老年人服务强度指数。7由于 这些福利随着受助人的收入而下降，而首席精算师的模型假设实际收入上升，因此该指数的实际值会随着时间的推移而有所下降。8我们 假设各省和地区对老年人的转移支付遵循与联邦转移支付相同的实际人均路径。我们将所有这些服务强度指数乘以整个经济的通货膨胀率，得出名义支出。
对于家庭福利支出，我们使用加拿大儿童福利和省和地区福利的 17 岁以下人口数据。我们假设服务强度指数不变。通过税收制度提供的联邦家庭福利是经过收入测试的，因此实际收入增长会侵蚀其实际价值。我们假设这种情况发生的速度与整个经济的生产力增长速度相同。我们假设省和地区家庭福利也有同样的动态。我们假设所有这些福利都与通货膨胀挂钩，因此我们将它们乘以整个经济的通货膨胀率以得出名义支出。
重申一下，人口变化影响公共财政，一方面通过抑制劳动力增长，进而抑制产出、收入和政府收入，另一方面通过影响公共项目。总结这些影响的一种常见方法是跟踪人口敏感项目相对于 GDP 的成本。另一种衡量标准是将这些影响以便于与政府资产负债表进行比较的尺度来表达。我们计算未来各种项目成本的减少或增加对政府代表的隐性资产或负债。
图 5 显示了加拿大整体公共资助的医疗保健和教育、老年人福利和家庭福利相对于 GDP 的历史和预测成本。毫不奇怪，预计最显著的变化是在医疗保健领域，老年人消费更多服务的趋势推动了省/地区医疗保健预算从去年占 GDP 的 7.6% 上升到 2043 年的 10% 和 2067 年的 12.7%。
在教育领域，相对于劳动年龄人口，学生数量增长放缓导致教育成本占GDP的比例在45年间从4.1%下降到3.7%。
老年人相对数量的增长将使老年人福利在 2030 年代初之前占 GDP 的 2.6%。由于老年人福利仅与价格挂钩，并且我们在预测中假设生产率增长，因此其成本相对于 GDP 的成本在三十年内略有下降，然后在 2060 年代再次上升，在预测期结束时回到 GDP 的 2.6%。
在整个预测期内，家庭福利呈下降趋势，因为这些福利仅与价格挂钩，且相关人口相对于劳动年龄人口并没有增加。
表 1 列出了预测期开始和结束时各政府人口敏感项目相对于 GDP 的详细情况。医疗成本的上涨是所有地区的主要因素，导致所有人口敏感项目的总成本相对于 GDP 上升。人口老龄化的大西洋省份和医疗成本对老龄化特别敏感的地区尤其容易受到影响。9最后 一栏显示了联邦/省/地区总税率（税收收入相对于国家或省/地区 GDP 的比例）的变化，这些变化需要到期末才能满足这些项目的年度成本增长。对于人口结构敏感、自有收入与 GDP 之比相对较低的地区，增幅巨大。例如，纽芬兰和拉布拉多要用自己的收入满足这些需求，就需要将其居民的省税增加三分之二。
联邦政府在人口敏感项目方面处于完全不同的地位。10其 医疗保健支出更多地受政策决策而非人口因素驱动，因此我们不会像省和地区政府那样对其进行建模。其教育支出由转移支付组成，我们假设其按相应年龄段的人均实际美元数额保持不变——这与各省和地区提供的教育服务不同，后者随着我们以生产力为导向的服务强度指数而上升。其对老年人和家庭的转移支付同样按人均实际美元数额保持不变。因此，家庭福利相对于 GDP 和政府收入往往会缩减，而老年人福利则会略有增加。由于这些差异，人口变化本身对联邦政府的净财政影响相当中性。
当前税率与未来潜在税率之间的对比之所以引人注目，是因为政府在讨论医疗保健和其他公共项目时，大多数都强调维持这些项目——或许是加强，但肯定不是削减。然而，明确承诺提高税收以支付这些费用的情况却很少。这些政治共识为政府带来了隐性责任——在某种程度上类似于偿还债务或为公务员养老金提供资金的义务——因为履行这些承诺将要求政府随着时间的推移提高税收，而他们很少向选民传达这一事实。11
计算这些资产负债表相似性需要选择一个时间段来评估项目成本占 GDP 的比例与支持这些成本的当前总税率（即税收占 GDP 的比例）之间的未来差距。我们选择了 45 年，这个时间段代表了基于所有加拿大人当前平均年龄的平均预期寿命，根据现有的政府项目承诺，这是合理的。12
计算隐性资产或负债还需要选择一个折现率，以现值形式表示未来缺口。我们选择了安大略省政府债券收益率，因为安大略省是加拿大最大的无法印发货币的政府：本文撰写时的收益率为 4.6%。折现每个政府每种项目成本的累计减少或增加，可得出表 2 所示的隐性资产和负债。该表将每项资产和负债按当前 GDP 进行缩放（这是评估政府债务的常见做法），并显示了累计赤字和净债务，以提供相对于其他更熟悉的承诺的规模的一些视角。
以安大略省为例，未来 45 年内，为支付所有这些计划支出（主要反映医疗保健成本的上升）所需的总税率预期增长，现值为 7230 亿美元。换句话说，为了支付这些计划 45 年的额外成本，该省将需要约 7230 亿美元的资产，其收益与其长期债券的收益相同。这个数字约占安大略省 GDP 的 70%，或约 48,000 美元/人——几乎是安大略省净公共债务水平的两倍。
本报告进一步强调了联邦政府受人口变化影响的独特性，这为其创造了适度的隐性资产。纵观整个政府，2.03 万亿美元的净隐性负债本质上是由于人口变化将增加省和地区的医疗保健支出相对于其收入。13
因为人口老龄化带来的财政紧缩有两个方面——减少收入和增加支出——所以有必要研究影响这两个方面的措施，以及如何在紧缩进一步加剧之前在短期内为未来更严峻的挑战做好准备。14不过 ，我们首先来谈谈一种常见但我们认为有问题的反应：财政最困难的省级政府可以而且应该向财政困难较小的联邦政府寻求帮助。
在讨论影响加拿大各省的财政压力时，一个经常被提及的主题是联邦补贴的必要性——通常是医疗保健，尤其是最近的药物治疗。联邦政府过去曾与省政府分担成本——为许多医生和医院服务提供省级支出总成本的 50%，并为高等教育提供类似的补贴，并承担各省 50% 的福利计划。渥太华此后将这些分担成本转移转变为人均补助，但当联邦政府感到财政宽裕时，这些补助往往会增加，因此事实上的成本分担因素仍然存在。在警务、移民服务和环境保护等不同领域，还有无数其他联邦-省级转移，联邦政府最近还建立了与日托、牙科保健和药物相关的新转移。为什么不建立新的联邦转移，以适应老龄化将特别影响的其他领域，或每个受助管辖区的老年人口？15
这种方法的根本问题是，加拿大所有高级政府的征税基础基本上都相同：个人收入、企业利润和消费支出。渥太华已经向各省转移的大部分资金只是反映了联邦政府和省政府对这些基础征税方式的差异。进一步增加联邦转移将加剧财政不平衡——渥太华作为税收和转移机器为各省提供收入以履行其宪法职能的程度。这种不平衡模糊了问责制：例如，当某个省的公民对其公共资助的医疗保健感到担忧时，每一级政府都可以——而且经常这样做——指责另一级政府。
虽然联邦政府原则上可以建立与各省自己建立的问责机制一样好甚至更好，但在这方面的实践在信息和执行方面都令人失望。如果每个省的公民都要求其省政府承担责任，并且每个省在资助和运行其项目方面更加自主，那么这将更符合联邦主义原则。正式或非正式的税收空间转移更有意义。通过提高省级销售税率来抵消联邦商品和服务税税率的降低尤其有吸引力，因为消费税基数相对不受老龄化影响，而且与维持个人收入或公司利润税率差异相比，维持不同财政需求的省份之间的 HST 税率差异将更容易（且扭曲程度更低）。
仅仅说某个陷入困境的省份（如表 2 所示，它是加拿大大西洋地区较小的省份之一）是适合联邦救助的特殊情况是不够的。这种救助将产生巨大的再分配影响，而政治影响将加剧道德风险，因为较大的省份会认为它们能够而且应该得到平等对待。尽管存在财政压力，但人口老龄化对收入和支出的压力最好由省级处理。
联邦政府在应对人口老龄化带来的财政挑战方面可以发挥明确积极作用的一个领域是制定提高生产率的政策，这样劳动力增长放缓就不会直接导致 GDP 和税收收入增长放缓。这些预测的核心假设是，人均潜在工人产出以历史速度增长。如果人均潜在工人产出增长更快，前景会更好。此外，如果人均潜在工人产出增长更快，而我们假设随着生产率上升的医疗保健和教育服务强度增长速度较慢（即使只是在一段时间内），前景会更好。
阐述许多可以提高生产率的措施超出了本评论的范围。这些措施包括减少扭曲性税收、通过监管改革增加竞争、内部和国际贸易自由化、劳动力市场更好的教育和技能匹配等。鼓励有能力并愿意更长时间留在劳动力队伍中的加拿大人的措施值得在早期关于财政压力和人口老龄化的报告中提及（Robson 和 Mahboubi 2018）。
提高生产率的税收变化会带来额外好处。个人所得税和企业利润税往往会抑制工作努力和投资。消费税，尤其是联邦政府和大多数省份征收的增值型 GST/HST，扭曲程度较低。将税基从所得税转向消费税的司法管辖区应该会随着时间的推移获得更高的生产率。人口老龄化背景下的额外好处是，正如开头讨论预测方法时提到的，当大部分人口不再是劳动力时，消费税的税基应该比所得税的税基更稳健（图 6）。虽然人均所得税在 60 岁以后急剧下降，但人均消费税在个人达到 90 岁出头之前保持相对稳定。
公共资助的医疗保健成本中有三个要素对老龄化压力特别敏感：老年人药物计划、医院和长期护理条款。16
在某种程度上，药物计划对老龄化的敏感性反映了为 65 岁及以上人群支付更多药物费用的政策。尽管对公共资助药物保险的修改通常涉及扩大，从而在短期内增加成本，但提供更全面保险的省份（如魁北克）往往受影响较小——部分原因是这些省份的保险范围更广，为不同年龄段的人提供了更平等的福利。将福利与收入而不是年龄挂钩，可以减少公共资助药物保险与老龄化的长期挂钩。
至于医院，安大略省公共服务改革委员会（2012 年）和麦金农艾伯塔省财政报告（2019 年）等评论都提倡进行改革，例如修订执业范围规则，让药剂师和执业护士等服务提供者提供目前由收费更高的医生提供的服务，提供更好的后续护理以减少并发症和再入院，为患有慢性病的老年人提供更多非机构护理，以及更好地利用信息技术进行病例管理和协调患者健康记录。所有这些事情本身都值得做，可以减少接受昂贵且往往不利于生活质量服务的老年人数量。
谈到长期护理，超过一半的人口在一生中的某个阶段都需要持续的护理支持——这一比例在 65 岁之后跃升至近四分之三。但许多公民错误地认为政府将承担他们未来的大部分长期护理费用。这是因为公共机构或家庭长期护理的补贴通常不透明且容易被误解。
目前，公私部门在长期护理融资方面的责任模糊，这抑制了私人储蓄，并迫使公共部门在人们没有为晚年需求做好准备，并最终因缺乏替代方案而接受昂贵的急性护理时弥补不足（Quinn、Isenberg 和 Downa 2021；Woynch 2024）。扩大公共部门的作用将加剧代际不平等。长期护理的公共补贴必须更加一致地针对那些无力支付费用的人。这样做意味着明确设定和公布政府补贴，以便私人选择（增加储蓄和保险）能够增长以补充公共补贴（Blomqvist 和 Busby 2014）。
加拿大的老年人在医院和长期护理机构接受医疗保健的程度突出，这些机构既相对昂贵，又不符合老年人本人及其家人的意愿。更多公共和私人提供的家庭和社区护理、税收抵免和其他市场机制，以增加养老院空间和服务，更好地满足人们随着年龄增长的不同需求，可以节省资金，提高老年人的生活质量（Wyonch 2024）。
减轻医疗成本上涨对代际影响的一种截然不同的方法是效仿 20 世纪 90 年代末加拿大和魁北克养老金计划的改革，将养老金计划从现收现付制转变为从今天的人那里收取的一部分保费预先用于支付他们未来的需求。一些药物计划以及潜在的长期护理计划与社会保障计划类似，人们可以在年轻时建立公积金，为可预测的开支做好准备。
各省可以有选择地转换现收现付计划，以便让婴儿潮一代而不是他们日益减少的子孙后代支付一些迫在眉睫的高昂成本（Robson 2002、Stabile 和 Greenblatt 2010）。预付资金并不适用于所有面临成本增加威胁的计划，但它可以更公平地分摊医疗保健服务所需的税收增长，这些服务与养老金一样，与年龄有关。17
人口变化的财政影响（尤其是为老龄人口提供公共医疗服务的成本，这将给加拿大政府带来财政压力）有时被比作冰川。这意味着这些变化是渐进的，不需要对医疗保健或更普遍的公共政策进行重大改革。然而，正如这些预测所表明的那样，即使是每年适度的变化，随着时间的推移，其累积影响也不小——尤其是当考虑到老龄化对收入方面的影响时。
人口变化将在未来几十年给加拿大各省和地区的预算带来压力。医疗保健和其他人口敏感支出的预计增长代表着比省级债务更大的隐性负债——而省级债务本身也理应令人担忧。虽然增加联邦转移支付可能是我们应对这些压力的一部分，但共同税基的现实和明确问责制的需要意味着这不能是我们唯一的反应。提高经济增长、限制支出和选择性预付资金的措施是应对人口变化带来的财政挑战的更好方法。
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Mahboubi, Parisa。2019 年。《代际公平：我们的孩子会比我们过得更好吗？评论 529》。多伦多：CD Howe 研究所。1 月。
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Robson, William BP 2001. 婴儿潮一代会破坏医疗预算吗？人口变化与医疗融资改革。评论 148。多伦多：CD Howe 研究所。2 月。
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Wyonch, Rosalie。2024. 老年人护理情景：未来挑战、当前差距及应对策略。评论 656。多伦多：CD Howe 研究所。4 月。
（谷歌翻译：Another Day Older and Deeper in Debt: The Fiscal Implications of Demographic Change for Ottawa and the Provinces）
