探究大型科技公司游说对加拿大科技政策的影响

在全球范围内，占据主导地位的科技公司（大型科技公司）利用其不对称优势，推进政策影响战略，这些战略正在迅速重塑政策制定环境。为了实现一系列目标——例如削弱或绕过监管、拖延政策实施、阻碍监督、^左右参与流程、攫取经济利益以及限制自身责任——越来越多的“影响力行动者”采取干预措施并投入资源，而这些干预措施和资源往往旨在掩盖“影响力环境”的全部范围、规模和性质。

这种演变给那些试图监测政策影响环境影响的公共利益行为者带来了挑战，因为这种影响环境有可能加剧公共和私人力量在塑造公共政策方面现有的不对称性。

为了探究这一演变对加拿大政策的影响，本文首先考察了加拿大《游说法》在有效监督政策影响方面存在的局限性。随后，本文探讨了人工智能（AI）投资如何重塑当前环境，并引入新的政策影响主体和资源。本文分析了四个大型科技公司试图影响加拿大政策的案例，揭示了加拿大现有的框架如何变得过时、被动且无法有效平衡公共和私营部门的声音。本文指出，需要制定一项全面的研究议程，以更好地理解不断演变的政策影响环境，并制定政策方案，以加强监督、重建公众信任并推进平衡的数字和人工智能政策。

文献与背景回顾

游说活动使企业能够重塑监管框架、获取经济利益并限制监管。为了确保影响政策的声音能够保持平衡，《加拿大游说法》旨在提高游说者与公职人员之间互动的透明度。

加拿大游说专员办公室 (OCL) 负责监管一个联邦登记册，该登记册就哪些人可以进行游说、哪些人必须报告以及如何和何时报告游说活动提供指导。^{例如，指定公职人员，如国会议员、参议员和高级官员，他们能够帮助企业应对程序和制度上的不对称，}但在卸任后五年内不得从事游说活动。

尽管采取了这些措施，公共利益团体仍然担心，不透明的影响策略——包括大型科技公司利用其不对称的权力和平台来塑造公共舆论的策略——会转化为有利于行业的立法程序。为了平衡这些动态（但往往徒劳无功），他们倡导改革、加强透明度义务^以及建立能够平衡公共利益的政策流程。

联邦层面，《信息获取法》（ATIA）^第6条（该法案本身已过时）^第7条规定了获取游说报告的途径。8^然而，对大型科技公司信息披露的审查凸显了我们对这些干预措施知之甚少。例如，许多记录仅包含“元数据”（例如公司、游说部门、类别等），几乎没有关于立场和实质内容的细节。9^相反，许多资源相对匮乏的公共利益机构通常在线提供免费或低成本的政策文件。

此外，ATIA 只允许事后审查，导致监督不力，公众只能在做出决定后才能获得裁决，而对于做出决定的原因或方式却没有任何透明度。

这些动态因素限制了系统性评估，导致规则执行不一致，并造成政策影响干预数据不完整。由此产生的“游说信息不对称”使得人们难以理解当代游说的性质和影响。

游说监管还存在其他重大缺陷。加拿大消费者法办公室（OCL）尚未正式指控任何科技公司违规。加拿大既没有像美国或欧盟那样，出台要求主导企业披露其游说支出惊人增长的义务^{^{10 , 11 , 12}}，也没有考虑到干预范围的扩大以及代理人试图影响政策的情况。由于在资源、能力和平台数据获取方面存在不对称劣势，使得发现游说违规行为以及监测这一环境如何超出其监管范围变得困难甚至不可能。此外，执法机制缺乏有效的补救措施，无法阻止不当、未报告和含糊不清的披露，从而掩盖政策影响环境的真相。

投资对加拿大政策影响环境的影响

自2017年以来，加拿大在人工智能领域投入巨资，力图将自身打造为全球领导者。加拿大已投资44亿美元用于人工智能的研究和商业化，^{并资助了一批致力于影响公共政策的}新兴行业力量。例如，由加拿大主要公司资助的“建设加拿大”（Build Canada）项目成功推动50位企业领导人进入政府部门任职。

此外，加拿大公司与大型科技公司合作并利用其基础设施，这可能会导致不对称关系，从而掩盖政策影响干预的来源。

这些投资扩大了政策影响力主体的数量和性质——包括行业协会、游说公司、人工智能研究所和人工智能游说初创公司^¹⁶ ——同时加速投入财政、人力和技术资源，以代表科技公司塑造政策。他们还效仿大型烟草、制药和石油公司的策略^¹⁷，以更大、更快、更隐蔽的方式阻挠、削弱和操控政策，利用日益包括被“俘获”的学者和非营利组织在内的复杂群体^¹⁸ 。即使政策获得通过，也会通过美国商会^¹⁹或美国贸易谈判代表等代理人继续努力逆转或削弱政策的实施。

相比之下，政府并未投入相应的资源或机会来提升自身能力，以监测不断变化的政策影响环境，或将公众利益纳入政策制定过程。随着全球范围内的巨额投资（例如，美国超过670亿美元，中国超过470亿美元，欧盟2000亿欧元）²¹，有利于产业界的压力将进一步扩大这种差距^，加剧^现有的不对称性。

此外，加拿大^²²和海外^²³越来越多的证据表明，“数字水军”活动正在发生，这揭示了大型科技公司如何利用——有时甚至是欺骗性地动员——小型企业^²⁴ 、 “草根” ^²⁵和“公众”^²⁶来抗议他们不喜欢的政策。2024年3月，一些民间社会团体发布报告，监督《数字市场法》(DMA)的执行情况。报告发现，在一系列旨在与“受‘守门人’影响的群体……例如用户、竞争对手以及依赖守门人服务的企业”进行磋商的研讨会上，4000名参与者中有超过20%（848人）未能披露与大型科技公司的关联，其中包括“34家律师事务所、22家游说公司、17个行业协会、10家咨询公司和8个智库” ^²⁷，他们参与研讨会的目的是“歪曲进程、转移批评并制造疑虑”^{²⁸ 。}

政策讨论和失败也揭示出一个日益扩大的现状：正式游说（受《游说法》管辖）与更广泛的政策影响环境（包括不受该法约束的干预措施）之间的差距正在扩大。不断演变的策略——例如网络水军、与反对党结盟、将政策辩论政治化——已经超越了现有的监管框架，使得现有机构难以理解和应对这一快速变化的环境。

这些发展共同凸显了更好地理解游说作为一种战略性、系统性力量的必要性，这种力量嵌入在一系列制度背景中，有可能加剧现有的、有利于私人利益的不对称现象。

方法论

本研究采用定性多方法研究，旨在探讨科技游说对加拿大政策制定的影响，并试图回答以下问题：

• 如何通过政策影响策略超越游说，从而塑造政策结果；以及
• 影响策略如何可能扩大私人利益和公共利益之间的差距。

本文运用批判性分析方法，通过四个案例研究，探讨政策影响策略如何影响权力动态、结构性不平等和社会影响。研究最后分析了文献综述和案例研究中反复出现的主题。

加拿大政策影响力的演变

案例研究1：人工智能与数据法案

在《人工智能与数据法案》（AIDA，C-27）的磋商过程中，科技巨头们施加的压力显而易见。他们游说制定优先考虑行业意见的流程，并支持自愿、灵活的“促进创新”政策。^²⁹可以说，这些企业还试图削弱现有的隐私框架。^{^30 , 31}值得注意的是，根据AIDA以行业为中心的谈判，人工智能监管本应由创新、科学和经济发展部负责，而该部的经济发展职责使其难以胜任——有时甚至与——与人工智能相关的公共安全问题相冲突。可以说，目前加拿大没有任何机构能够平衡这些截然不同的职责，这凸显了加拿大当前在人工智能监管能力方面的结构性局限性。

AIDA的延误^和失败，部分原因在于其以行业为中心的流程未能建立公众信任，包括隐私保护人士和其他反对公然将流程和政策俘获的群体。在此背景下，私人利益、政治动态和公众反对交织在一起，阻碍了亟需的改革。

事实上，公众信任的缺失助长了科技公司利用政策影响实现双赢的局面，这种局面有利于科技行业。摆在他们面前的选择只有两个：要么是过时的法律不再适用；要么是新的法律损害隐私，无法保护公众利益。此类失败削弱了公众对政府保护公众利益能力的信任，并可能导致政策辩论政治化，从而使政策推进更加困难。

案例研究二：在线流媒体和在线新闻法案

谷歌、亚马逊、奈飞和Meta等美国科技公司投入巨资，试图阻止、影响、拖延和削弱加拿大的《在线流媒体法》和《在线新闻法》。^³³监管的延迟或削弱使得奈飞等市场主导者得以继续掌控流媒体市场，限制用户选择，抬高价格，并压制竞争，包括来自本地创新者的竞争，^³⁴同时加剧了不对称数字媒体格局中的不平等。^³⁵《在线流媒体法》很可能成为正在进行的《加美墨协定》（CUSMA）谈判的牺牲品。与此同时，Spotify和奈飞等公司正在抗争，试图阻止政府将加拿大收入的5%用于资助本地新闻。^³⁶

议会外的游说活动显而易见。37指定公司——谷歌和Meta——为《在线新闻法》^38进行的游说活动产生了截然不同的结果。谷歌与加拿大新闻出版商协商达成了每年1亿加元的上限，这笔款项可谓成功确保了加拿大出版商的合规性和可预测的收入来源。39^虽然谷歌目前仍遵守规定，但这种安排能否继续尚不明朗，这给加拿大独立媒体的生存带来了风险。随着谷歌今年推出影响深远的AI摘要功能，⁴⁰出版商的收入大幅下降，这些担忧只会加剧，这不仅影响了出版商自身的议价能力，也影响了加拿大的议价能力。这些变化凸显了大型科技公司如何滥用其市场支配地位，在全球范围内削弱出版商和公众利益的声音。此类法律极有可能演变成美国式的数字文化帝国主义。

相比之下，Meta 完全拒绝谈判，并禁止1100 万加拿大 Facebook 和 Instagram 用户通过其平台访问新闻。41 ⁴² Meta 还扩大了其平台上的系统性宣传活动，^43动员加拿大人充当伪游说者，支持对 Meta 有利的叙事和政策，试图推翻相关立法。

科技公司利用其主导平台和雄厚的经济实力来规避监管，这种策略超出了《游说法》的管辖范围，因此不受政府机构的监管。^⁴⁴这些动态凸显了权力结构性错位如何限制了加拿大对跨国公司进行国内监管和执行的能力，^⁴⁵同时也揭示了诸如动员平台及其用户推翻立法等不断演变的做法。

此外，2024年的游说报告显示，与多个联邦机构和国会议员的会面次数有所增加。^⁴⁶官僚机构参与度的提高表明，有人试图利用行政自由裁量权，在公众视线之外促成有利于政策实施的结果，同时避免受到与民选官员相关的更严格的审查。

这个例子表明，当代游说活动——包括利用不对称权力、无视法律秩序和拖延政策——已经超越了传统的立法领域，渗透到多个治理层级，使得各种制度漏洞得以被利用，也使得多管齐下的政策影响策略难以评估。这种演变使得游说活动获得了前所未有的主导地位，并削弱了监督、数字市场竞争和数字主权。这也引发了人们对现有机构是否有能力监管这种不断扩大的影响范围的担忧。最后，它强调，如果不考虑其他法律领域，例如竞争法，就无法全面理解游说活动的影响。

案例研究#3：《网络危害法案》

对《网络危害法案》（C-63）游说活动的审查凸显了在理解和比较现行法律下的政策影响干预措施方面所面临的挑战。通过考察 Salesforce、Google 和 LinkedIn 的游说活动——它们在就《网络危害法案^》向加拿大游说时采取了不同的策略，这表明它们对制定数字规则抱有浓厚的兴趣——我们发现了一些模式。这些模式包括报告不一致和细节不足，这凸显了糟糕的报告指南如何阻碍影响评估。

据报告，谷歌通过内部游说人员和外部顾问，就网络内容监管问题进行了游说，涉及司法、执法、科学和技术等领域。^⁴⁸这些报告表明，谷歌试图保护主流平台免受加拿大内容监管的影响，并限制内容审核和推荐系统政策。

值得注意的是，谷歌内部游说团队的大多数成员此前都曾在加拿大政府任职。^⁵⁰这种人员流动频繁的现象可能引发利益冲突，因为以往的政府工作经验——尤其对于那些并非前指定公职人员、不受相同游说限制的中层专业人士而言——能够带来显著的影响力。加拿大前驻美国第一秘书和反对党党鞭办公室主任就是游说者向谷歌提供内部官僚流程和人脉关系的典型例子。^⁵¹这些例子进一步表明，企业行为体如何利用机构记忆来扩大影响力，而这可能会加剧结构性不对称。

Salesforce在C-63法案上采取了更广泛的策略，游说范围涵盖内容监管、采购、贸易和隐私等领域，影响到多个政府机构和部门。^⁵²在其报告中，Salesforce将贸易、采购、执法和信息获取等多个主题混为一谈，却未提供任何关于其讨论性质的细节。这些做法可被解读为有意为之，旨在掩盖干预的真实目的和影响。

LinkedIn的策略是聘请顾问游说者，但他们对“网络危害”的描述也含糊不清。例如，报告笼统地将“主题”列为“艺术与文化、产业、司法与执法、媒体、隐私与信息获取”，而对于“细节”，则仅提及“网络危害、未成年人及其在线数据的保护”。^⁵³  这些报告并未提供关于其建议的范围、规模和性质的任何实质性见解，限制了评估其影响的能力。这更加凸显了制定更严格的游说者指导方针和标准的必要性。游说者通过在单一条目中包含多个主题，有意或无意地模糊了各部门的目标以及游说活动如何影响政策结果。

这些例子说明了监管的局限性，表面上看似透明，实则不然。虽然登记册记录了公司与公职人员之间的互动，但往往提供的数据不足且前后矛盾，无法全面反映互动的内容、频率或影响。因此，公众对立法如何影响隐私、言论自由和民主问责制（而这些都与日常生活息息相关）的理解并不完整。这些做法有可能损害政策制定的公正性，同时让实力雄厚的公司得以在几乎不受监管的情况下推动改革^。54

案例研究4：自由贸易的影响

大型科技公司的游说活动显著重塑了全球政策影响力环境，不仅影响国内立法，也影响国际贸易协定，进而对国内政策主权造成影响。例如，美墨加协定（CUSMA）向加拿大输出了美国《通信规范法》（CDA）第230条^{^55 , 56}这一备受争议的条款，该条款经常被法庭援引以规避因用户生成内容而产生的责任^⁵⁷ 。该法律于1996年为广播时代而制定，并未考虑到数字平台、算法放大效应以及大规模欺骗性行为的出现。

到2020年代初期，Meta、谷歌和其他公司已花费数百万美元反对美国《通信规范法》第230条的改革，因为这些改革会增加它们的责任风险。^{^{58 , 59 , 60}} 特朗普时期旨在进一步限制加拿大政策主权的贸易谈判，应被视为美国通过贸易协定巩固其全球科技主导地位这一长达数十年进程的一部分。特朗普利用贸易谈判也可以被理解为一种非自由主义工具，其目的是故意绕过公众和议会的监督，以维护大型科技公司的利益。^⁶¹

Meta 的观点更进一步，认为第 230 条不仅保护平台免于承担法律责任，还保护平台免受因算法和设计选择而造成的损害的影响。^⁶²贸易条款被用来限制国内监管机构的自由裁量权，禁止数据本地化等措施，^⁶³并限制对平台的监管。这些干预措施反映了一种更广泛的战略，即维持广泛的法律保护，使平台免于承担任何形式的责任和问责。

对加拿大而言，其影响十分重大。与贸易相关的游说活动导致数字政策的延迟和削弱，而美国则对加拿大的数字服务税提出质疑（该税项现已被总理马克·卡尼撤回，但并未获得任何回报）。^⁶⁴在此背景下，游说活动的影响力已超越议会层面，并通过贸易框架制度化，而这些框架的公众监督相对有限，同时也限制了加拿大制定应对网络危害和平台问责制等国内政策的能力。

值得注意的是，此案揭示了游说影响力如何超越国界，将国内监管规范转化为全球约束，其影响甚至超越政治周期。通过将《通信规范法》第230条的平台豁免理念融入贸易法，美国科技公司实际上限制了加拿大的政策主权，缩小了数字治理领域独立决策的民主空间。^⁶⁵这种动态凸显了一个更深层次的结构性挑战，即游说不再仅仅影响个别法律，而是定义了政策制定本身的规则和界限。

此外，人工智能公司在美国用于反监管游说的投资在2025年达到了惊人的1.5亿美元，以支持“先发制人”^政策。该政策曾两次在立法程序中被否决，但最终在12月通过行政命令获得通过。 ^⁶⁷ “先发制人”政策旨在阻止各州在十年内通过和执行人工智能监管法规。鉴于欧盟^⁶⁸和英国所面临的压力，加拿大无疑也面临着在国内阻止或大幅限制人工智能政策的压力。

讨论

案例研究表明，大型科技公司如何演变其政策影响策略，例如规避游说监督、拖延和阻挠议会程序、掌控立法和实施阶段、限制公众获取服务以及限制信息披露。^{^69,70在}涉及人工智能等认知度较低的技术领域，这些干预措施会变得更加有效，也更具隐蔽性。在这些领域，企业会利用知识空白来塑造舆论、引导辩论并对监管设计施加影响。

立法程序的动态性放大了这些优势。冗长的审议、监管的拖延以及反复的磋商，为企业在政策最终定稿前施加影响提供了机会。加之新兴行业的复杂性，这种时间上的优势加剧了私人主体、监管机构和资源相对匮乏的公众之间的不对称。因此，加拿大的数字治理在结构上十分脆弱，使得企业优先事项能够以牺牲公共利益为代价来塑造监管框架。 

主题一：结构错位和治理差距

案例研究揭示了数字技术和游说活动的快速发展与加拿大政府有效应对能力之间持续存在的结构性错位。机构碎片化，表现为各部委和机构各自为政，阻碍了监管复杂数字平台所必需的协调一致的多学科方法。这种缺乏整合造成了治理漏洞，大型科技公司利用其强大的网络、程序知识和信息不对称来影响政策结果。

资源和专业知识的不对称尤为突出。作为监督机构的OCL ⁷¹和省级监管机构，其资源远不足以应对全球科技游说的规模和复杂程度。这种现状反映了加拿大政策体系中固有的结构性脆弱性，参与程度的不平等削弱了民主问责制。这种错位导致监管俘获现象持续存在，并巩固了企业网络的统治地位，损害了公共福祉和国内数字市场的竞争。

此外，利用数字“水军”进行欺骗性宣传，以欺骗手段利用社区的声音——包括小型企业、公民社会和积极参与数字活动的公民——的做法日益增多，凸显了通过游离于现有法规之外的干预措施来破坏政策的做法。而且，由于缺乏有效的报告准则，导致信息披露不一致且不充分，这使得科技公司更容易将自身利益置于加拿大公众的权利之上。

主题二：法律和监管限制

加拿大现有的游说框架在应对大型科技公司不断演变的政策影响策略方面存在显著局限性。现行法律反应迟缓，难以应对不断演变的数字化游说活动。联邦法律（例如《信息技术法》）中存在广泛的豁免条款，执法不力，以及各省标准分散，这些都造成了监管漏洞。 ^{^{72 , 73 , 74 , 75}}这种环境使得企业能够利用司法管辖区的差异，逃避信息披露，并钻监管漏洞。

诸如《美墨加协定》（CUSMA）之类的贸易协定试图通过嵌入责任豁免和人工智能优先权等条款，进一步限制政策主权。^⁷⁶这些机制将企业保护制度化，削弱了确保问责制和透明度的努力，并体现了一种跨国政策俘获的形式。^⁷⁷这些因素共同影响着更广泛的法律和监管限制，使得为前数字时代设计的法律难以应对当代数字治理中复杂的跨境挑战。

结论

复杂的政策影响策略和资源分配不均的游说团体削弱了政府理解和监测数字及人工智能平台影响的能力，也削弱了政府制定政策保护公共利益的能力。^⁷⁸在加拿大，这种结果是游说法规薄弱且执行不力，以及复杂且往往隐蔽的游说策略造成的，这些策略越来越多地游说活动超出了《游说法》的管辖范围。

大型科技公司及其游说代理人——在人工智能投资的推动下——促成了政策影响力主体（包括加拿大企业、游说者、协会、游说人工智能公司以及公众）和资源的日益壮大，这些力量试图重塑加拿大政策。在快速变化的政策环境中，这些做法和关系可能会掩盖影响力的范围、规模和性质。政府内部的结构性和能力限制——专业知识的匮乏、机构各自为政以及杠杆作用不足——加剧了这些挑战，导致有利于行业的自我强化式失衡。

案例研究揭示了两个新兴主题：结构性错位和治理缺口；以及法律和监管限制，这些限制凸显了当代政策影响环境中持续存在的权力、资源和渠道方面的结构性不对称。

有效的政策必须解决监管和立法程序中存在的结构性失衡问题。改革措施可以包括制定新的、更严格、更详细的透明度和报告要求，加强执法机制和能力，以及促进跨部门协调，以监控复杂的游说活动。有意识地制定策略，重新平衡公众利益，确保公众的声音得到有效纳入，有助于防止企业利用政策漏洞，同时建立推进具有韧性、对公众负责的监管所需的信任。我们需要制定一项全面的研究计划，以了解这种政策影响环境的范围、规模和性质及其对加拿大政策的影响，从而实现游说立法的现代化，并在政策制定过程中重新平衡公众的声音。这项研究将由作者在另一篇论文中阐述。