超越市场失灵的必要性
在20世纪后期的大部分时间里，产业政策都笼罩着失败的阴影。当时的主流观点认为，政府应该制定规则，然后放手让市场自行配置资本，并选出真正值得成功的企业。在当时的经济学界，倡导国家积极引导经济流向特定企业或行业，多少有些令人尴尬。然而，自2010年代以来，产业政策强势回归。面对气候变化、脆弱的供应链和地缘政治竞争，各国政府重新发现了积极干预的吸引力。如今的问题不再是政府是否应该推行产业政策，而是应该推行何种类型的产业政策。
然而，即便这种做法已被重新认可，许多人对它的理解仍然出奇地狭隘。如果你问一位政府经济学家，某项干预措施是否合理，他们的回答往往会围绕市场失灵展开。这项政策旨在纠正的外部性究竟在哪里？这种视角本身并没有错，我也承认它的价值。但它不够全面。它将产业政策视为一系列针对运转良好的市场进行的狭隘的技术修补，掩盖了国家历来进行干预的更深层次、更古老的原因。本文的目的有二：一是阐述产业政策背后各种新旧理论的全部理由；二是指出，市场失灵的视角仅仅揭示了各国需要产业政策的部分原因。有些理由广为人知；而另一些理由，特别是那些涉及国家安全的，则因近期的事件而发生了改变，值得我们进行更新。下表总结了所有相关理由。
在探讨这些理由之前，我们必须坦诚地承认一点：产业政策可能会失败，它曾经失败过，而且将来还会失败。支持产业政策的理由并非是对国家作为无所不知、总能做出正确选择的力量抱有不切实际的幻想。政府难免会犯错、腐败和寻租。但是，如果没有一个能够引导市场走向正确方向的政府，几乎不可能将一个经济体从低收入经济体转变为高收入经济体，也不可能推动其向更具创新性和高价值的活动转型。产业政策确实可能会失败，但如果没有产业政策，失败几乎是必然的。每一个建立了强大生产能力的国家都以某种形式运用了产业政策。
幼稚产业论证
工业政策最早的理论基础，或许也是对发展中国家而言最重要的理论基础，是“幼稚产业论” 。该理论最初由亚历山大·汉密尔顿提出，它认为，一个落后于全球技术前沿的经济体——例如18世纪末的美国——需要保护和培育其处于萌芽阶段的产业，直到它们具备国际竞争力。德国政治经济学家弗里德里希·李斯特在其著作《国民政治经济学》中进一步完善了这一理论框架。他认为，如果没有强有力的政府支持，幼稚产业就无法发展；国家有责任促进那些能够增加国家财富和实力的活动，即便这意味着要超越一个国家当前的比较优势。
这一策略在世界最成功的工业化国家中有着卓著的成功案例，而美国正是这一策略的发源地。整个19世纪，美国都利用高额关税来培育其制造业基础，保护纺织和钢铁等行业免受更先进的英国竞争对手的冲击，直到这些行业能够独立发展。韩国在20世纪60年代和70年代也采取了类似的策略，保护其钢铁和造船业，帮助饱受战争蹂躏的韩国经济转型为工业强国。日本在战后几十年里保护其汽车和电子行业免受外国竞争，使丰田和索尼等公司得以在面对国际竞争对手之前，有时间发展壮大并完善其技术。在这些案例中，临时保护措施都为国内企业提供了喘息之机，使其能够积累能力和专业知识，而如果在发展初期就直接暴露于成熟的外国竞争对手之下，这些能力和专业知识是无法获得的。
市场失灵和外部性
在当代的讨论中，产业政策的论证通常以市场失灵为框架。当政府部门提出干预措施时，财政部和金融部门通常会要求其明确指出该政策旨在纠正的具体市场失灵。这一概念源于新古典主义学派——尤其体现在阿瑟·塞西尔·庇古的著作中——它承认市场有时会产生次优结果，这与“在其他条件相同的情况下，市场能够带来最有效的结果”这一信条相悖。
经典的市场失灵表现为外部性：商业活动对第三方造成影响，但这种影响并未反映在价格中。环境破坏是典型的负面外部性例子，但正面外部性在这里更为重要，研发和员工培训就是典型的例子。从社会角度来看，企业在这两方面的投入都不足。一些技术知识无法申请专利，而且员工会将技能带到新的雇主那里，因此培训他们的企业无法获得全部回报。二战后私人研发投资的匮乏是欧美政府直接资助研发的主要原因，而国家资助的研究（其中大部分与国防相关）被广泛认为是使美国创新体系处于世界领先地位的关键因素。
协调失败和公众意见
市场失灵论假定市场已经存在，只是在某些环节出现了偏差。由此衍生的产业政策理论很难被纳入这一框架。首先是协调失灵。即使不存在外部性，一项理想的活动也可能只有在众多其他企业同时行动的情况下才能为单个企业带来利润。上游供应商只有在有组装商购买其零部件后才会建厂，而组装商只有在供应商和训练有素的劳动力到位后才会投入生产。最终，各方都无法抢占先机，经济陷入一种对所有人来说都更糟糕的低水平均衡状态。
这个问题正是保罗·罗森斯坦-罗丹提出的“大推进”论点的基础。他的核心思想是，跨多个行业的大规模、协调一致的投资浪潮可以实现自我维持，而零散的、孤立的投资则无法做到这一点。电动汽车转型就是一个很好的例证。如果没有充电网络，车主就不会更换电动汽车；而没有车主，充电网络也无法建设。市场停滞不前并非因为价格不合理，而是因为没有哪个参与者能够盈利地率先行动。一个相关的方面是特定行业的公共投入——专门的基础设施、监管机制或技能基础，这些都不是单个企业能够提供的，但却是整个行业赖以生存的。这两方面都拓展了干预的必要性，使其远远超越了修补孤立的外部性问题。
风险与长期视角
产业政策的另一个重要考量因素在于风险。一些工业项目对社会而言回报丰厚，但其不确定性、投资周期过长或规模过大，私人投资者难以独自承担。商业银行需要抵押品和可预测的回报；风险投资则希望在几年内退出。然而，这两种模式都不适合为第一家钢铁厂或国家半导体产业提供融资，因为这些项目的回报可能需要数十年，而且失败的可能性也很大。国家拥有更长远的眼光和风险共担能力，可以在私人融资无法介入的地方发挥作用。历史上，这种作用通常通过开发银行和国有企业来实现，这两者在南半球国家尤为重要，因为在这些国家，愿意承担此类风险的资本市场尤其稀缺。
这种愿意承担私人融资不愿涉足的风险的意愿，是中美两国经济体系的核心分界线之一。几十年来，中国的国有银行和国有企业为那些被视为经济发展关键但难以吸引私人资本的行业提供了融资。国家承担了商业贷款机构和股东在结构上不愿承担的早期损失和漫长的投资回收期。相比之下，美国主要依赖私人资本市场进行投资配置。这些市场围绕季度收益和股东回报而建立，而非长达十年的产业建设。其结果是，美国的金融体系非常适合为那些能够快速退出的初创企业提供资金，但却难以引导投资流向服务于公共需求和国家发展目标的长期项目。
除了承担融资风险之外，这些国有机构还具有市场失灵框架难以衡量的其他益处：国家安全、摆脱跨国资本的经济自主权，以及对战略产业和自然资源的公共控制权。接下来，我将探讨这些方面。
国家安全、韧性和战略自主性
如果说近期的事件改变了某种既有的逻辑，那就是这一点。国家安全始终潜藏在产业政策的背后。美国创新体系的构建离不开大量与国防相关的研究，各国长期以来也一直严守自身钢铁、舰船和武器的生产能力，这绝非偶然。然而，在过去的几十年里，这被视为自由贸易规则的一个例外，仅针对少数显而易见的军工产品，其他产品则被搁置一旁。如今，情况已迅速改变。干预的理由已从促进发展扩展到保护国家安全，以及在竞争激烈、充满公开对抗的世界中维护自力更生。
三大冲击推动了这一转变。新冠疫情暴露了全球供应链的脆弱性，尤其是在口罩、药品和呼吸机等物资同时短缺的情况下。随后的半导体短缺表明，少数几个瓶颈——其中许多集中在地缘政治敏感地区——就可能导致整个产业停摆。此外，大国之间，特别是中美之间日益激烈的经济竞争，使得国家安全措施成为经济政策制定的核心。
至关重要的是，这种逻辑完全不符合市场失灵的模式。其目的并非纠正定价错误的外部性，而是确保一个国家能够保留或发展其认为至关重要的产品——半导体、药品、电池——的生产能力，即便全球市场能够以更低的价格从国外供应这些产品。一个国家可能明知国内产业效率较低，却仍将其视为不依赖战略竞争对手的代价。这是一种关于实力和脆弱性的考量，而非效率。这种逻辑一直是中国工业化的核心，中国的产业政策与其说是受市场失灵的驱动，不如说是受技术追赶、国家主权和战略自主的迫切需求所驱动。
超越市场失灵
本文探讨的各项理由——保护幼稚产业、弥补市场失灵、解决协调问题、承担风险以及维护国家安全——与其说是相互竞争，不如说是相互叠加。一项政策，例如对国内半导体产业的补贴，可能同时起到以下作用：扶持技术落后的产业、纠正研发投入不足的问题、解决芯片制造商与下游厂商之间的协调问题、承担私人贷款机构不愿承担的风险，以及保障供应链免受地缘政治动荡的影响。如果仅仅将其简化为需要修补的单一市场失灵，则忽略了实际情况的大部分。产业政策并非一个狭隘的、附加在原本自给自足的市场之上的修正工具，而是每个国家实施长期发展生产能力计划过程中反复出现的一个组成部分。
如果将产业政策仅仅理解为对市场的修正，那么它的适用范围就仅限于教科书中列举的少数外部性因素，任何超出这些范围的干预都被视为国家不必要的过度干预。但如果政府认识到产业政策背后更全面的逻辑，情况就发生了变化。一个国家或许可以理性地接受效率较低的国内产业，以换取抵御供给冲击或摆脱对竞争对手的依赖的能力——这种权衡取舍是市场失灵理论所无法解释的。然而，这一切并非意味着可以掉以轻心。产业政策仍然容易被市场俘获、资源错配和最终失败，任何逻辑都不能保证成功。但问题的关键从来不在于干预主义国家和中立市场自行解决问题之间的选择，而在于对产业政策的必要性有清醒认识的制定，还是盲目推行的产业政策之间的选择。
