到2035年实现联邦预算平衡的途径

本经济简报阐述了如何在相对审慎的时间范围内恢复预算平衡，同时履行加拿大增加军费开支的新国际承诺。

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本经济简报由经济研究所高级研究员特雷弗·汤姆贝与经济研究所高级政策分析师加布里埃尔·吉格尔合作撰写。经济研究所的税收系列旨在阐明各国政府的财政政策，并研究其对经济增长和公民生活水平的影响。

近年来，加拿大联邦政府面临着严峻的财政挑战。新冠疫情导致收入下降，支出大幅上升。在此之前，2009年的金融危机也带来了类似的转变，尽管规模较小。但即便抛开这些特殊事件不谈，支出也一直超过收入，联邦政府在过去18年中每年都出现预算赤字。(1)

人们自然会想知道未来有哪些可能的途径可以恢复预算平衡。本研究描述了联邦预算的现状，并探讨了到2035年实现预算平衡的可能途径。如果届时预算能够实现平衡，那么始于2008年的连续赤字将成为自1867年以来最长的赤字持续时间之一。(2)

这项挑战的规模可能超出了许多加拿大人的想象。要在相对谨慎的时间范围内恢复财政平衡，同时履行加拿大增加军费开支的新国际承诺，需要对联邦财政的诸多重要领域采取大规模且根本性的全新方法，而这些领域此前大多未在公众讨论中提及。尽早考虑可行的方案至关重要，因为财政调整拖延的时间越长，为了确保联邦财政的长期可持续性，调整的规模就越大，难度也越大。

90年代重演的风险迫在眉睫

尽管加拿大长期存在的财政赤字本身令人担忧，但目前的联邦财政状况比上世纪90年代初要好得多。当时，偿债成本约占联邦收入的三分之一，扣除联邦政府金融资产后的公共净债务总额高企且持续增长，约占GDP的三分之二。(3) 然而，如果不进行调整，我们很快就会再次面临同样的困境。

财政调整拖延的时间越长，为了确保联邦财政的长期可持续性，调整的规模就越大，难度也就越大。

政府在其对2055年之前净债务占GDP比重的预测中预计，未来十年左右该比重将保持相对平稳，随后略有下降。(4) 但关键在于，该预测并未包含计划中的军费开支增长。这一遗漏意义重大，将显著改变未来的债务走势。到下一个十年中期，如果当前的财政政策保持不变，且军费开支按照我们新的北约目标增加，预计联邦政府净债务占GDP比重将超过50%。(5) 此后，同样假设联邦财政政策不变，联邦政府净债务占GDP比重预计将在未来几十年内持续上升。

这种发展趋势是不可持续的。因此，现在就必须开始考虑需要采取哪些措施来避免这种情况的发生。

联邦财政现状

联邦政府的收入和支出大致可以归纳为几个类别，图1以2026年4月1日结束的财政年度为例进行说明。该年度联邦政府收入预计总计5080亿美元，其中大部分来自各种税收，主要是个人所得税和企业所得税，以及商品和服务税（GST）、关税、其他消费税等。其余部分则来自其他小额税收和政府企业利润。

在支出方面，政府预计支出约5860亿美元，比预计收入多出780亿美元，这构成了当年的财政赤字。这些支出可分为四大类。

首先是政府的直接支出，假设政府今年国防开支占GDP的2%的预期不变，则可将其分为国防相关支出和非国防相关支出。其次是向个人提供的转移支付，其中大部分以老年福利的形式发放，例如老年保障金和收入保障补助金。第三是向省和地区政府提供的主要转移支付，主要通过加拿大医疗转移支付和加拿大社会转移支付等项目进行，这些项目按人均等额分配；此外还有均衡拨款，用于支持财政能力低于平均水平的省份。最后，利息支出是政府偿还过去借款所累积债务的成本。

到下一个十年中期，如果目前的财政政策保持不变，预计联邦政府净债务占GDP的比重将超过50%。

图中以红色标示的支出类别增长速度将超过收入增长速度。这些类别代表了联邦政府支出压力的主要来源，也是我们重点关注的领域。为了实现到2035年国防开支占GDP 3.5%的目标，国防开支必须从目前的略高于600亿美元增加到届时的略高于1600亿美元，这意味着年均累计增长率接近10%。

随着人口老龄化，越来越多的人符合领取福利的条件，老年福利也成为一项重要的支出压力来源，而近年来这些福利的额度也越来越高。此外，医疗转移支付和均衡拨款预计也将超过财政收入的增长速度，利息支出亦是如此。除非进行政策调整，否则这些压力将导致未来几年联邦总支出增速超过财政收入增速。

恢复平衡情景

为实现2035年收支平衡，联邦支出增速必须相对于收入增速放缓。联邦收入往往与整体经济增长速度同步增长。预计2029年以后，加拿大经济将以平均每年约3.8%的名义增长率（含通货膨胀）增长，这与最新预算中预测的2028年至2029年联邦总收入的增长大致相符。因此，预计未来联邦收入将以每年3.8%的速度增长。(6)

在支出方面，预计老年人福利支出将以每年4.9%的速度增长，这与最新预算一致。对各省的主要转移支付预计将以每年3.6%的速度增长，而非国防相关直接支出预计到2029年将以每年1.2%的速度下降，但之后将恢复到基准线，以维持经通胀调整后的人均支出水平。政府希望到2029年实现的非国防相关直接支出较2025年减少约13%，这得益于政府对各部门运营支出的审查和削减。

2035 年联邦政府基本赤字将增至 1170 亿美元，高于政府预计 2029 年的 570 亿美元赤字。

如果所有这些项目的增长率继续保持目前的趋势，到2035年，联邦基本赤字将增至1170亿美元，高于政府预计2029年的570亿美元赤字。所有增长都源于国防开支的增加。为了恢复收支平衡，应考虑以下措施。（这些措施对2035年预计联邦赤字的影响如图2所示。）

• 将非国防直接支出削减的步伐维持到2035年。将政府目前的支出限制措施延长至2029年以后，预计到2035年，财政赤字将减少近510亿美元。这相当于到2035年，此类支出的人均实际水平比2025年减少约五分之一。
• 减缓老年福利的增长速度。预计老年福利支出将从2025年占GDP的约2.6%上升到2035年的约3%。如果将2029年以后的年增长率降低到约2.5%，到2035年，老年福利支出占GDP的比重将保持在2.6%，预计可减少190多亿美元的财政赤字。这可以通过多种方式实现，例如提高领取老年保障金的年龄或收紧收入门槛。作为参考，哈珀政府在2014年将领取老年保障金的年龄提高到67岁（特鲁多政府随后不久又取消了这一政策），其支出约占GDP的0.35%。在这种情况下，只需进行幅度稍大的改革（例如，将领取年龄提高到68岁）即可。
• 省级转移支付将保持温和增长。预计省级转移支付将以每年3.6%的速度增长，与政府在2028年至2029年间的预期增长相符。此后，若将增速降至每年约3%，与目前的加拿大社会转移支付水平保持一致，则可减少近60亿加元的赤字。这将主要影响加拿大医疗转移支付和均衡拨款。
• 加快削减非国防直接支出。将非国防直接支出的年下降速度提高到3.6%，是此前假设速度的三倍，将使2035年的财政赤字减少约240亿美元。这将使2035年的名义赤字较2025年水平降低约30%，经通胀调整后的人均赤字则降低近50%。这将是联邦政府支出的一次重大缩减。

如果没有更快的经济增长，其他方面所需的支出削减幅度就必须更大。

即使综合运用这些措施，也无法在2035年之前实现收支平衡。如果加拿大经济增长率每年提高0.5个百分点，剩余的缺口或许可以弥补。例如，可以采取一些措施来加快经济增长，包括实施不影响收入的税收改革以改善投资激励机制、减轻企业的监管负担以及提高加拿大老年人的劳动参与率。

如果经济增长速度不加快，其他领域所需的支出削减幅度就必须更大。例如，如果将2029年后拨给省和地区政府的转移支付平均增长率降至每年1%，到2035年，这些转移支付占GDP的比重将从目前的3.5%降至2.9%。即使经济增长率没有提高，结合上述其他支出措施，这一降幅也足以实现收支平衡。

结论

到2035年实现联邦预算平衡并非易事。单靠增税绝非可行之策。若要在2035年实现预算平衡，且联邦支出保持不变，并假设目前计划的支出限制措施于2029年结束，那么商品及服务税（GST）需要从目前的5%逐步提高到12.5%。这远远超出了合理的政策选择范围。

因此，为了扭转联邦债务目前不可持续的增长趋势，需要考虑多种措施的组合，包括加快经济增长、调整财政收入、大幅改革主要转移支付项目以及削减非国防直接支出。越早开始这些艰难的对话，越早让公众理解挑战并接受各种可能的方案，调整的成本就越低。