借来的财富：加拿大“强劲基金”如何重蹈其他国家的覆辙

经济简报表明，加拿大人对一家借钱用于政府优先事项，却打着主权财富基金旗号的机构持怀疑态度是正确的。

本经济简报由经济研究所高级研究员、哈耶克项目主任兼伦敦政治经济学院研究员布莱恩·张（Bryan Cheang）与经济研究所传播副总裁雷诺·布罗萨德（Renaud Brossard）合作撰写。经济研究所的税收系列旨在阐明各国政府的财政政策，并研究其对经济增长和公民生活水平的影响。

2026 年 4 月 27 日，马克·卡尼推出了加拿大强劲基金，这是一个规模达 250 亿加元的投资工具，号称是加拿大第一个国家主权财富基金，其模式效仿挪威的石油基金。(1) 然而，在资金开始流入之前，这种描述值得仔细审视。

主权财富基金会积累盈余。挪威会将石油收入盈余存入银行，以独立交易的方式投资海外，并通过法律限制政府可提取的金额。(2) 与之相反，加拿大强力基金没有盈余可供积累。它的资金将通过借贷获得，并用于渥太华选定的领域。但一个借钱来支持政府优先事项的机构，实际上就是一家披着主权财富基金外衣的国家贷款银行。加拿大并非唯一一个将后者包装成前者的国家。这种模式的记录可谓糟糕透顶。(3)

加拿大人的理性怀疑

国家主导的投资效果始终取决于管理者的激励机制，而公共选择理论预测，随着政客们追求用公共资金取得可见的成就、机构不断追求更大的预算以及利益集团通过寻租攫取资金，这些激励机制终将令人失望。产业政策放大了所有这些弊端，加拿大已经为此付出了惨痛的代价。

渥太华和魁北克省共同承诺向Northvolt电池厂提供高达73亿加元的纳税人资金支持，但该公司却在2025年3月破产，当时该电池厂尚未建成。(4) 魁北克省在2025年9月宣布该项目终止时，注销了其2.7亿加元的投资。2026年6月，魁北克省审计长发布电池行业报告时，经济部自身的回应显示，截至2026年3月，该行业的亏损总额已达3.75亿加元，其中95%的亏损与两个项目有关。审计长当时警告说，纳税人最终承担的全部成本可能要几年后才能知晓。(5)

加拿大人已经注意到了这一切。在2026年7月发布的MEI-Ipsos民意调查中，66%的受访者表示，企业补贴的成本过高，与其带来的效益不成正比。(6) 公众的质疑也延伸到了主权财富基金本身。在同一项民意调查中，58%的受访者反对借贷250亿加元来设立主权财富基金，只有20%的人表示支持。(7) 这种质疑不无道理。联邦政府预计本财年仍将出现654亿加元的赤字，这意味着该基金投入的每一加元都将是借来的，在产生任何收益之前就已计入联邦债务。(8)

英国近期经验

然而，最严厉的警告来自卡尼最近离开的国家，因为英国已经实施了与加拿大目前提出的方案完全相同的模式。2024年7月，英国新任财政大臣雷切尔·里夫斯宣布设立国家财富基金，注入73亿英镑的新资本，并承诺撬动超过200亿英镑的私人投资，即每投入1英镑公共资金，就能吸引3英镑的私人投资。(9) 该方案由绿色金融研究所下属的一个工作组制定，马克·卡尼是其中一员。换句话说，早在向加拿大人推行主权财富基金两年前，卡尼就曾为英国的类似方案提供咨询。

英国实际上只是举行了一场更名仪式。此次更名的幕后推手是英国基础设施银行有限公司（UK Infrastructure Bank Limited），这家国有贷款机构最初于2021年6月成立，后于2024年10月14日更名为国家财富基金有限公司（National Wealth Fund Limited），并继续开展其原有业务。(10) 该机构不收取任何资源收入，其所有者英国政府既不受储蓄要求的约束，也不受任何提款规则的限制。

主权财富基金会积累盈余。而加拿大强大基金则没有盈余可供积累。

2025年10月，英国下议院财政委员会的报告明确指出：国家财富基金“并非传统意义上的财富基金”。该委员会指出，其资金来源是政府债务而非为子孙后代积累的收入，并警告称，仅“国家财富基金”这一名称就可能误导公众。(11) 政府自身的回应则将该机构描述为一个运用股权、债务和担保的机构，其产品组合与银行类似。政府还证实，此前大张旗鼓宣布的73亿英镑资金实际上已缩减为58亿英镑，并叠加在原有银行持有的220亿英镑之上。(12) 该基金的年度报告最终确定了其分类，将其描述为政府的主要投资者和政策银行。(13)

记录与设计相符。国家审计署在2022年发现，该银行的成立速度过快，“跳过了重要的规划步骤”。(14) 公共账目委员会在2023年发现，该银行没有制定衡量和报告自身业绩的方法，而且技能短缺使其只能从事低风险交易，而这些交易私人贷款机构本来也可以提供融资。(15)

经审计的账目显示，该公司在四年的经营期内有三年亏损：2023-24财年税前亏损8560万英镑，2024-25财年税前亏损1.522亿英镑，股本回报率分别为-10.7%和-14.2%（见图1）。账目还指出，唯一盈利的一年属于异常情况，是一次性收益所致。(16)

审计报告更加坦率：投资组合的大部分资产评级低于投资级；由于数字基础设施出现问题（该基金承认在该领域风险敞口较大），2024-2025 年的亏损超过了基金自身的预算；信贷损失准备金在一年内增长了两倍多，从占风险敞口的 1.3% 增至 4.3%。这被认为是违约风险可能增加的早期迹象。(17)

其内部审计主管对 2024-25 年度给出了“有限的”年度意见，认为在过渡年就存在治理、风险管理和内部控制方面的缺陷，并且根据董事会自身的评估，该基金尚未完全符合政府强制性风险框架《橙皮书》的要求。(18) 几个月后，这一警告变成了现实。2026 年 4 月，包括国家财富基金在内的贷款机构在注销了宽带提供商 Gigaclear 约 40% 的债务后，接管了该公司。此次重组使得纳税人成为这家陷入困境的农村互联网公司的最大股东。(19)

这些失误并未影响基金内部的奖励，同年，薪酬委员会不知何故认为公司整体业绩指标表现强劲。长期激励奖金按绩效调整至77.5%，符合条件的员工获得了两个月工资的奖金，而即将离任的首席执行官经审计后的薪酬在55万至55.5万英镑之间。(20)

联邦政府预计将出现 654 亿加元的赤字，这意味着该基金部署的每一美元都将是借来的。

首席执行官告诉财政委员会，成功意味着该基金不再成为纳税人的负担。(21) 但就目前而言，即使按照财政部自身的计算，这一前景也显得遥不可及。预算成本预测，到2029-30财年，58亿英镑的新资本只能带来1.35亿英镑的回报，利润率约为2%。(22) 实际进展也落后于承诺：政府在2026年1月的回应中报告称，自基金启动以来，已承诺投入38亿英镑，并已调动53亿英镑的私人资金（与承诺的3倍相比，实际投入约为1.4倍），(23) 四年过去了，该基金在其278亿英镑的资本中仅承诺投入了54亿英镑。(24)

诚然，该基金成立时间尚短，早期亏损已纳入预算，各项比率也可能会改善。然而，与财富基金的复利运作不同，该基金却在消耗储蓄。加拿大人有权质疑，为何与“加拿大强大基金”共享借贷资本、政治方向和颇具争议的挪威品牌，却要指望它采取不同的做法。

一种古老的模式

这一切对白厅的任何人都不应感到意外，因为英国在过去六十年里一直在进行类似的实验，而且每次都以相同的模式重演。协和式飞机于1962年被投入研发，旨在主导民用航空业。到了1966年，公共账目委员会被告知，即使按照乐观的销售预测，政府也预计最多只能收回三分之一的研发成本。到了1973年，部长们以商业敏感性为由，拒绝向委员会提供销售价格、生产成本或预期订单的估算数据，而官员们私下里则认为，公布这些数据将使该项目彻底失败。最终，在1974年，政府承认研发资金将无法收回，而且生产成本还会更高。直到那时，成本才被披露，公众的反对声浪才开始高涨。经济学家大卫·亨德森将其评为“有史以来最糟糕的公共投资决策之一”。(25)

后续情况也好不到哪里去。国家企业委员会成立于1975年，拥有超过10亿英镑的公共资本，旨在扭转困境企业并扶持未来的赢家。然而，该委员会仅在1978年就报告了4030万英镑的净亏损，并于1981年被合并解散。英国钢铁公司奉命在1980-81财年实现收支平衡，但该公司当年却亏损了6.6亿英镑。随后，政府注销了该公司35.5亿英镑的公共债务，并额外提供了7.3亿英镑的贷款。

治理、提款纪律和信息披露：这些标准区分了能够增值国家财富的基金和被悄悄挪用的基金。

补贴政策反过来又催生了新的需求。私营钢铁企业协会密切关注着获得补贴的竞争对手，积极游说政府支持自身企业，并最终获得了支持。在1977-78财年至1981-82财年期间，工业部的预算翻了一番，而当时的政府却选择削减该部门的预算。(26) 尽管国家投资机构的名称不断变化，但其背后的激励机制却始终如一。

与此同时，在邻国爱尔兰，国家养老储备基金向爱尔兰战略投资基金的转型产生了重大的政策和政治影响，反映了爱尔兰政府在全球金融危机和欧元区债务危机后优先事项的转变。该基金最初被宣传为主权财富基金，随后转变为“投资基金”，剥离了资产，更重要的是，剥离了负债。(27)

这一切并非因为良好的治理是个谜。2008年，国际主权财富基金论坛的创始成员制定了《圣地亚哥原则》，其中列出了24项公认的标准，涵盖基金的法律框架、机构独立性以及信息披露和问责制。成员基金会根据这些标准发布自我评估报告。(28) 挪威的基金在法定财政规则下运作。相比之下，加拿大强力基金的成立并未承诺遵守这些标准，也未承诺遵守任何其他标准（见表1）。

产业政策如今炙手可热，但从越来越多的学术研究来看，其记录却屡屡失败。(29) 资金投入时大张旗鼓，损失却秘而不宣，审计结果也暴露出财务违规行为，所有这一切都发生在公众毫不知情的情况下，而最终买单的却是公众。然而，加拿大政府却正试图通过“加拿大强劲基金”朝着这个方向发展。

治理、提款纪律和信息披露：这些标准区分了能够增值国家财富的基金和被悄悄挪用的基金。加拿大强力基金迄今为止尚未承诺遵守其中任何一项。挪威的基金之所以能够增值，是因为受到财政规则的约束。爱尔兰的基金之所以被挪用，是因为其法定限制被立法废除了。英国的国家财富基金则是一家披着基金外衣的贷款银行。加拿大规模更大的借贷资本池，如果按照同样的条款运作，也无法打破失败的模式。

参考

（谷歌翻译：Borrowed Wealth: How the Canada Strong Fund Repeats Other Countries’ Mistakes）